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美军战略传播的新发展

2013-04-27 《外国军事学术》杂志2013年3月刊 张程远访问次数:

内容提要:2009年12月,美国国防部向国会提交了《战略传播报告》,拉开了国防部战略传播资源整合与相关机构调整的序幕。经过几年的努力,美国国防部基本厘清了战略传播的定义,明确了军队在战略传播中的角色与职责,军队战略传播的组织体系也在不断完善。尽管如此,美军在战略传播中还面临着各种挑战,战略传播活动的实际效果如何,还需要时间来验证。

主题词:美国 国防部 战略传播

中图分类号:E712/0 文献标识码:A 文献编号:1002-4506(2013)03-001-04

作者单位:知远战略与防务研究所

美军认为,单纯依靠军事优势和“出师有名”并不能保证其行动效果的最大化,军队还必须善于利用经过精心设计的战略传播计划,通过媒体塑造、人际沟通、多国合作等方式树立美军的正面形象。美原国防部长罗伯特•盖茨在堪萨斯大学的一次演讲中[1]就曾抱怨美军与世界其他国家沟通交流不够,不懂得如何向世界传递“美国社会是一个什么样的社会,美国文化是什么”的信息。近年来,随着国内外形势的发展,美军战略传播出现了一些新的变化。在美军内部,战略传播的重要性得到进一步认可,战略传播的组织体系逐渐完善,自主传播活动不断增多。

一、明确战略传播的重要地位

“9•11”事件后,美军逐渐认识到,军事机构与民事机构通力合作是确保战争胜利的关键。而前线指挥官往往集“军政大权”于一身,实际承担了原本民事机构应该承担的责任。为此,罗伯特•盖茨曾解释:“由于环境所迫,我们勇敢的军人积极承担这些责任,同野战炮兵和坦克手一起建设学校和维持地方安全,在他们不熟悉的语言环境下工作”。但这些工作是否被当作“军事任务”来对待,以及如何获得国防经费则始终是困扰军方的问题。[2]《美国法典》第10卷没有赋予国防部从事这类活动的权力。《国防部拨款法》的附加条款也禁止政府部门在没有国会授权的情况下使用公关或宣传项目经费。所以,对国防部来说,首先要明确战略传播的定义,以及国防部从事该项活动的职责,使其活动获得合法地位,才能解决经费等问题。为避免将“战略传播”简单等同于媒体传播、信息发送以及传统的“交流”活动,美国国防部内部曾出现过用“战略接触与传播”取代“战略传播”这一术语的呼声,但美国国防部最终还是确定沿用“战略传播”这一说法。[3]

2012年版的美国《国防部军事及相关术语词典》(联合出版物1-02)将“战略传播”定义为“美国政府通过国家权力机构各部门协调一致的行动,全力理解并接触关键受众,以创造并维持有利于推进美国国家利益、国家目标及政策的环境。”从最广泛的意义上来说,“战略传播”是将受众和利益攸关者的观念及各个层面的决策、规划和军事行动进行整合的过程。如,2009年10月,联合参谋部在《战略传播联合一体化概念》[4]中指出,“战略传播旨在协调多种行动路线(如涉及政策执行、公共事务、部队调遣、信息作战等),使它们为实现国家目标而共同发挥作用”。

同时,国防部的其他重要文件也对战略传播的重要性予以认可。如,2009年1月,《四年任务使命评估报告》[5]指出,国防部需要调整战略传播程序,“使其更加符合政策目标”,要“将战略传播融入到军事任务中,在更大程度上促进美国的政策以及国务院的公共外交优先事项的实现”。联合出版物5-0《联合作战计划制定》也对战略传播进行了阐述,“战略传播是战略指南的自然延伸,有助于总统的战略指南、国防部长的国防战略以及参谋长联席会议主席的国家军事战略的落实……这是各部门间共同努力的结果,为推动美国的地区以及全球伙伴关系创造了机遇。”

综上所述,美军认为,战略传播本质上是为实现国家目标(战略目标)而进行的意图共享(即传播)。成功的战略传播能根据不同情况,促成各部门之间的共同行动,在战场上协同达成指挥官的作战意图,并使行动效果最大化。

二、完善战略传播的组织体系

根据《2009财年国防授权法》第1055条(b)款规定,美国国防部于2009年12月向国会提交了一份《战略传播报告》,就国防部在战略传播领域的指导思想和优先事项等问题向国会做了详细的报告。该报告描述了国防部对战略传播的理解,明确了国防部在战略传播中所承担的责任,确定了国防部实施有效战略传播活动的程序和机构,分析了未来可能进行的变革(包括对在国防部内建立战略传播委员会的方案进行评估)。

2010年,罗伯特•盖茨下令对战略传播和信息作战进行前端分析(FEA),以期解决战略传播和信息作战两个领域有关使命、定义、管理、资源、培训和教育等问题。这次评估最终将负责信息作战监督和管理的首席顾问,从负责情报的副国防部长辖下,转隶到负责政策的副国防部长辖下,而负责政策的副国防部长将相应修订国防部指令3600.01号《信息作战》和5111.1号《负责政策的副国防部长(职能)》。将信息作战的一些职能赋予负责政策的副国防部长,使其能更好地整合战略传播资源。

2011年1月25日,罗伯特•盖茨签署题为《国防部战略传播与信息作战》备忘录。[6]该备忘录从领导力量、执行机构、责任划分、本质定义等方面对战略传播和信息作战相关工作进行了明确,其目标是使美国在迅速变化的战略环境中保持领先地位。负责政策的副国防部长和负责公共事务的助理国防部长成为战略传播的共同领导。

对国防部而言,一次成功的战略传播就像一场成功的音乐会,“乐队指挥”就是负责政策的副国防部长与负责公共事务的助理国防部长;“编曲”就是负责公共事务的助理国防部长下属的战略传播计划制定与一体化中心(CPI)负责制订国防部战略传播计划;“乐队”就是包括国防部所有人员及作战部队的各种战略传播实体;“音乐”就是经协调和同步的行动,“听众”就是传播对象。此外,国防部还设有信息协调委员会,重点协调国防部与国务院的战略传播活动,以增加战略传播活动的透明度。完整的美国国防部战略传播体系如图1所示。


图1美国国防部战略传播实践体系结构示意图

美军战略传播的主要机构有:

1、负责政策的副国防部长

该副部长就国家安全与防务政策、整合和监督国防部政策和计划等问题,向国防部长提出建议和提供帮助。其办公室下设5名助理国防部长,分别负责国际安全事务、亚太安全事务、国土防御和美洲安全事务、全球战略事务以及特种作战/低强度冲突和相互依存能力。其中,负责特种作战/低强度冲突和相互依存能力的助理国防部长(ASD SO/L1C&1C),在特种作战和低强度冲突相关的事务方面,充当国防部长的首席助理和顾问。他对国防部范围内的心理战活动,包括军事信息支援小组(Military Information Support Teams)进行政策监督,且负责为国防部参与的美国政府的所有抗击恐怖主义的活动制定政策和计划,包括旨在打击暴力极端主义的计划,并协调和监督上述政策和计划的执行。

2009年4月,负责政策的副国防部长在其办公室的决策人员中任命了一名高级顾问,负责全球性的战略接触,其后不久,又成立了全球战略接触小组(GSET)。该小组直接向负责政策的副国防部长报告,负责推动该副国防部长办公室的战略传播活动,并负责与国防部其他部门进行联络、协调。全球战略接触小组同时主持全球接触战略协调委员会(GESCC)在军队的工作。

2、负责公共事务的助理国防部长

负责公共事务的助理国防部长是国防部长在战略传播领域的首席助理和顾问,负责协调军队与媒体的关系,为国防部长、副部长以及国防部长办公厅的其他要员的演讲和谈话提供论据,为国防部的其他部门提供针对媒体和受众的分析,并对作战司令部和国防部其他部门的公共事务进行指导。作为战略传播活动的参与者,负责公共事务的助理国防部长要与国防部其他部门紧密合作,以确保将战略传播活动纳入国防部的长期规划中。

负责公共事务的助理国防部长办公室下属的国防部媒体局(DMA)通过合并各军种和国防部的媒体部门,简化国防部的媒体活动。其职责主要有:一是为国防部提供各种信息产品;二是传达国防部领导层指示;三是提供联合教育与训练。

3、负责情报的副国防部长

信息作战人员是战略传播活动的关键参与者。负责情报的副国防部长是国防部长在信息作战行动(IO)方面的首席助理和顾问,负责制定国防部信息作战政策,与负责政策的副国防部长、以及国防部长办公厅的其他人员协同工作,对于信息作战行使监督权,以确保信息作战始终与国防部范围内的其他信息活动协调一致。

4、联合参谋部

联合参谋部在战略传播过程中担负着非常重要的任务,负责确定战略传播的培训活动,并制定基于战略传播能力的评估方法。联合参谋部作战部(J3)负责全球作战的作战部副部长向作战部部长和参联会主席负责,在协调包括信息作战在内的全球联合作战中给国防部高层提供专业知识和咨询意见。战略计划与政策部(J5 )与作战司令部、军事部门一起,在国防部长办公厅发布的政策指南和指令的基础上,为国防部高层拟订政策指南、计划和战略说明,以确保国家战略目标的实现。战略计划与政策部(J5 )还在跨部门的战略传播过程中充当联合参谋部的代表,以确保目标的统一。参谋长联席会议主席公共事务办公室与负责公共事务的助理国防部长办公室协同工作,以确保军队给公众提供及时的信息,准确传达军方的意图。另外,在战略传播过程中,联合参谋部以规划命令的形式向作战司令部提供规划指导,并对所有作战司令部的作战行动和应急计划进行审查,甚至配备专业人员。

5、全球接触战略协调委员会

美军认为,战略传播也需要协调机制。2009年6月,负责政策的副国防部长办公室与负责公共事务的助理国防部长办公室在信息协调委员会的基础上,又成立全球接触战略协调委员会。

全球接触战略协调委员会目前已经成为国防部推动战略传播实施的核心机构,是国防部战略传播的协调主体,负责按照国家指令审查国防部的活动,并在跨机构战略传播事务上代表国防部。该委员会每两周召开一次会议,确定新出现的问题,交换正在执行的关键行动信息,协调国防部内的相关活动。

全球接触战略协调委员会由负责政策的副国防部长办公室与负责公共事务的助理国防部长办公室共同负责。除负责情报的副国防部长办公室与联合参谋部之外,定期参与全球接触战略协调委员会会议的还有负责立法事务的助理国防部长办公室的代表,以及负责采办、技术和后勤的副国防部长办公室的代表。根据需要,国防部其他部门(包括作战司令部)的代表,以及美国政府机构(如国务院、开放资源中心、国家反恐中心)的代表也会被邀请出席全球接触战略协调委员会会议。全球接触战略协调委员会的代表们定期参与国家安全委员会就战略传播和全球接触举行的跨部门政策委员会会议,并与国务院的全球战略接触中心紧密合作共同规划美国国家层面的战略传播。

为了改进国防部战略传播的方法,全球接触战略协调委员会正积极开展相关研究,研究内容包括基于战略传播能力的评估、战略传播联合一体化概念等。

三、开展自主传播活动

一般情况下,美国国防部不直接开展属于国务院职权范围内的公共外交,而是应美国驻外使馆、国务院地区局或负责公共外交和公共事务的副国务卿办公室向国防部或战区司令部直接发出的请求,为国务院的公共外交提供支援,以促进国家战略目标的实现。二战后,美军海外基地和军事活动不断增多,尽管这些驻军与其军事活动不具有明确的对公共外交的国防支援性质,但都具有一定的外交影响。如,美国海军与当地居民所进行的交流,可能会对当地居民对美国和美国政策的看法产生重大影响。“9•11”事件后,随着对外军事行动的增加,美军开始更多地开展主动的战略传播活动。美军认为,在一些严酷的作战环境中,民事机构无法介入,军方在战略传播方面应发挥更积极的作用。如,鼓励前线士兵接近潜在受众、快速地制造并传递旨在影响特定受众的信息等。同时,国防部或战区司令部经常向国务院建议而发起一些对公共外交的国防支援活动。国防部提供的对公共外交的国防支援活动范围广泛,囊括了从军事医务船以及社会服务活动,到向驻外使馆派遣军事信息支援小组,再到国防部为国务院的公共外交活动提供后勤和运输保障等。

四、存在的问题

近几年来,美军战略传播活动取得了较大成效,有效配合了军事行动的实施,但美军在战略传播中也面临一些困难与挑战。一是如何将战略传播融入到条令和训练中,通过制度推动战略传播活动有序进行。这是美军在战略传播中面临的最主要问题。二是美军缺乏对战略传播活动及时有效的评估,其主要表现为:无法有效地捕捉和监视开源信息、无法将媒体分析和评估纳入到参谋计划中、缺乏媒体分析和评估的工具以及涉及媒体内容的专门数据库。三是接二连三的丑闻事件使美国国防部精心策划的战略传播活动遭受巨大的打击。为2004年的“虐囚事件”付出巨大代价之后,尽管美国国防部加强了对海外驻军的行为约束,但驻军丑闻事件依旧层出不穷。这无疑会打击美军战略传播策划者们的自信心。

 

注释:

 

[1]Robert M. Gates, “Landon Lecture” (Manhattan: Kansas State University, 26 November 2007).

[2]美国财政法的原则,即一个部门不能够花费自己没有权力使用的经费。

[3]笔者认为,国防部采用有别于民事机构的术语,意在强调国防部战略传播的特殊性。在下文中国防部对“战略传播”定义的模糊性,也是避免“战略传播”的民事化,而与军事行动紧紧绑在一起,以期获得国会对此职能的法律认可。

[4]Strategic Communication Joint Integrating Concept Version 1.0 07 October 2009.

[5]Quadrennial Roles and Missions Review Report, January 2009.

[6]Strategic Communication and Information Operations in the DoD.http://www.carlisle.army.mil/dime/documents/Strategic%20Communication%20&%20IO%20Memo%2025%20Jan2011.pdf

 

[责任编辑:诺方知远]

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