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美国国家安全体制与政策决策流程

2013-09-05 知远战略与防务研究所 李健访问次数:

 本文发表自《外国军事学术》杂志2013年7月刊

 

  1947年美国国会通过的《国家安全法》确立了国家安全委员会为核心的国家安全体制。在《国家安全法》的框架下,美国的国家安全体制不断完善。根据相关机构的职能,可将美国国家安全机构划分为决策机构、协调机构、执行机构、咨询机构、监督机构等五个方面。在国家安全政策制定的过程中,国家安全顾问发挥着核心作用,组织召开各级会议。在国家安全顾问将会议讨论结果呈报总统后,总统视情签署涉及国家安全问题的文件,由联邦政府各机构负责文件的贯彻和执行。

关键词:美国  国家安全  组织结构  决策流程

中图分类号:E712/0  文献标识码:文献编号:1002450620130700104

作者单位:知远战略与防务研究所

前言

直到1943年,“国家安全”National security一词才在美国政坛首次出现,[1]并逐渐涵盖和取代了之前国际政治中使用的“对外政策”、“国防政策”等词语,而成为一个新的概念,其核心思想简单地说就是保卫美国及其民主制度“国家安全一词在美国国会于726日通过的《1947年国家安全法》National Security Act)中也正式引入了法律,并成为一个法律概念,[2]从此国家安全的概念在美国政府中得到普遍应用。

如何制定、协调、表述和执行其外交、防务和其他国家安全政策,至关重要。《国家安全法》的框架下,围绕着国家安全而形成的美国国家安全体制,经几十年的不断修订、完善,已构建成世界上最为复杂,效率很高的国家安全体制。本文从美国国家安全体制形成的背景、发展过程、组织构成、政策流程等方面入手,以期厘清美国国家安全体制的脉络,并对这种“帝王总统”式的“安全体制”提出自己的观点。

一、美国国家安全体制形成的背景

第二次世界大战结束后,关于美国未来在世界上将扮演何种角色引起了广泛的辩论,而最终产生了两种截然不同的政治观点。第一种观点源于保守主义思想,他们担心发展一个强大的国家安全体制,会危及与美国原有的基本价值观、原则和政治制度。他们认为,一个强大的国家安全结构会浪费资源,严格地管制这个国家的人民,并将权力过于集中在联邦政府,尤其是在军队中。保守主义者还担心,建立一个强大的行政部门会破坏国会和行政部门之间符合宪法的基本平衡。[3]第二种观点是一种新的国家安全观念,他们希望在世界事务中发挥积极的作用。这种观点强调,美国已经进入全面战争的时代,这种新的威胁需要更高程度的军事警惕和战备,甚至可以为美国的国防而动员国家所有的资源。此外,他们还认为,和平与自由是不可分割的,因此,美国领导人别无选择,只有通过捍卫整个自由世界的安全来保卫美国的安全[4]两种截然不同的观点之间的辩论最终以妥协而告终,并对国防问题达成了共识,也正是这种妥协才产生了日后美国的国家安全体制与国家安全战略。

基于以上的认识,建立更加统一、协调和一体化的安全机构就迫在眉睫。与此同时,在时任海军部长詹姆斯·福莱斯特尔的支持下,费迪南德·埃伯斯塔特(Ferdinand Eberstadt)召集的一个研究小组,就军事和政府体制的改组进行了专项研究,并于1945925日完成了旨在对美国政府组织体制做出重大改组的《陆军部和海军部的整合以及战后的国家安全组织》埃伯斯塔特报告(Eberstadt Report)。[5]该报告奠定了战后美国外交国防体制,并对《国家安全法》的出台发挥了极为关键的作用。实际上在埃伯斯塔特报告中得以确立的国家安全理念不仅反映在新建立的政府组织体制中,也体现在美国冷战的总体战略、政策和行为的方方面面。《国家安全法》于1947726应运而生,[6]创建一大批新机构,包括由“国务院—海军部—陆军部协调委员会”改组而成的国家安全委员会NSC、国家安全资源委员会、直属国家安全委员会的中央情报局、参谋长联席会议等。由此,确立了战后美国国家安全体制的组织制度框架。它不仅是对二战经验的总结,而且也是为适应当时业已展开的冷战而做出的制度安排,而国家安全委员会则是这种新组织体制的核心。

二、国家安全与美国国家安全体制

国家安全泛指通过使用经济、军事、政治、外交等各种手段,来维护国家的持续存在。冷战结束,随着全球化、信息化、通信科技、网络技术等的发展,国家安全概念与内涵也产生重大转变,危及国家安全的因素不再仅限于传统军事安全面,转而扩及气候变迁、水资源安全、能源安全、粮食安全、公共卫生、跨国组织犯罪、网络空间安全、恐怖主义活动等非传统安全议题,人类安全与国土安全(Homeland Security)更成为21世纪新兴的重要议题。至此,国家安全的内涵已扩展到军事安全、政治安全、经济安全、环境安全、能源与自然资源安全等领域。

2013315日更新的联合出版物JP1-02《国防部军事及相关术语词典》中,则将“国家安全”定义为:“是一个包含美国国防与外交关系的集合名词。具体来说包括以下方面:a.强于任何国家或国家集团的军事或国防优势;b.处于一个更加有利的外交关系地位;c.能够有效遏制国内或国外,公然或潜在的敌对或破坏性行动的防御态势。”[7]

国家安全体制 NATIONAL SECURITY SYSTEM是一个并未得到国际社会广泛运用的术语,这个概念却有着要的实际意义,尤其是凸显战后美国政体制、政策、国防政策的基本特性。最初基本的义而,“国家安全体制”是经过大战和战后期美国政府机构的重组,特是通过1947年《国家安全法》的颁布与实,形成的与对政策、国防政策相关的美国联邦府官僚机构系统的称。”这一保障“国家安全”而设置的以总统为中心的国家层级的体制,其基本目标是以总统和国家安全委员会为核心,在联邦政治、军事外交本土、经、情报等职能部门之间实现政策制统筹和全面协调[8]

“国家安全体制”不仅是一种强调部门间政策统筹协调和组织一体化的政府组织制度形式,是要通过“建立国家安全所需的政府机构和机制,组织国防机构,统一武装部队,将科学技术用于军事目的,有效动员军队的人力资源,并在整个国民经济中合理国防费用。”[9]以实现为了赢得已经展开的全球冷战而对美国全社会中各个领域、各种形式的力量和资源实施全面深入的动员和统筹之目标。一个完整而有效的国家安全体制主要包括国家安全制度、国家安全机构和国家安全政策制定流程三部分构成,三者互为联系、互为条件、互为支撑,构成了统一的国家安全体制。

三、通过立法不断完善的美国国家安全体制

源于美国所特有的政治体制,其国家安全体制必然是以宪法、法律和有关政策为依据进行机构设置和运行,并根据国际、国内安全形势的变化,通过修订相关法律和政策,适时调整国家安全制度与体制,以更好发挥作用。

1947《国家安全法》颁布以后,又做过多次修改和完善,对国家安全委员会法定成员、新安全机构的设立等做了修订与补充。[10]例如,1952 11 4日,根据杜鲁门总统的备忘录《通信情报活动》,美国又成立了以通信情报为主要职责的“国家安全局”;依据19609月美国空军部指令第115.1号,成立了国家侦察办公室;依据196181日美国国防部指令第5105.21号,成立了国防情报局。为了做到有法可依,明确这些新成立机构的职能,国会都会相应地颁布一些相配套的法律法规。例如1949年《中央情报局法》、1959年《国家安全局法》等。

在军事组织体制方面,虽然1947《国家安全法》中确定国防部长是总统在国家安全问题上的首席助理,但他的权力、权威和工作人员的数量都受到了特意限制。各军种部长仍然保留了其内阁成员级别的地位,还是国家安全委员会具有完全投票权的成员,并拥有直接向总统汇报的权利。最终的结果是一个软弱的国防部长和一个不太有效的国防结构。

1947年《国家安全法案》的第一个重大修改,是1949年的《1947年国家安全法修正案》。这些修订将各军种部长从国家安全委员会中撤了出来,明确其受国防部长领导,并设置了参谋长联席会议主席的职位,但没有指挥权或对联合参谋部的投票权。[11]最终的结果是,通过使其成为协调三个继续单独管理,但不合并的军种的活动的核心人物,显著增强了国防部长的权力。[12]

1958年国防部改组法案》继续了统一各军种的趋势,进一步完善了各军种与国防部长之间的关系。各军种部将被单独组织,而不是管理,并置于国防部长的指导、影响和控制之下。[13]国会明确授权国防部长改组军种部,并确定了从总统通过国防部长到战区指挥官的指挥链。该法案还授权设立了专业司令部和联合司令部,并授予参谋长联席会议主席对参谋长联席会议的表决权。[14]

1986年的《戈德华特 - 尼科尔斯国防部改组法案》是自《1947年国家安全法案》以来,最全面的国防改组法案。该法案是《1947年国家安全法案》的第四次重大修改,也是二战后对国防部的第三次改组。其目的是:加强文官对国防部的控制,改进军队对文官领导的建议,明确作战指挥官的权力和责任,改进战略的制订和应急规划,并更有效地利用国防资源。《戈德华特 - 尼科尔斯法案》中包含的新的,也可能是意义深远的修改之一是要求总统向国会提交一份年度报告,详细介绍美国的国家安全战略。[15]1987年里根政府发布了第一份称为《美国国家安全战略》[16]的文件。纵观历史,还没有哪个国家在实施大战略之前就对其公开的习惯,进而实践公开了的国家大战略。而美国人这么做了。

9.11”事件的突发,暴露了美国国家安全体制的严重缺陷,小布什政府终下决心对美国国家安全体制进行了大刀阔斧地改革。200211月,小布什总统签署通过了《2002年国土安全法》,成立了国土安全委员会HSC与国土安全部;20041217日,通过了《2004年情报改革与防范恐怖主义法》,从而拉开了战后美国最大一次国家安全体制改革的序幕。根据该法,设立了国家情报总监一职,并直接向总统汇报。新成立的相关机构还有:北方司令部、国家反情报执行办公室(ONCIX)、国家反恐中心、国家反扩散中心、国家地理空间情报局等。

四、美国国家安全体制的组织结构

“中央集权”与“分权制约”是美国宪法确立的一个重要的组织原则,这一原则同样适用于美国国家安全体制的构建。1947年《国家安全法》确立的初创时期的国家安全体制结构主要包括总统、美国国家安全委员会、美国情报界和军事组织体制构成。事实上,任何政府体制都会受国际环境的变化、科技的发展等因素的影响,以制度和非制度的方式将其触角伸向更广泛的社会各个领域,而几经演变的美国国家安全体制则远远超出了原来设计中单纯的政府制度的范围。

由于美国对“国家安全体制”并未做严格的定义,在乔治·W·布什政府的国家安全总统指令-1号中对国家安全委员会体制的职责也仅是宽泛地描述成协调行政部门和机构有效制定和执行国家安全政策的一个过程 [17]又因其结构比较复杂,轮廓并不清晰,特别是美国特有的战略文化思维,其体系结构并非我们通常理解的“行政管理”模式。所以很少有著作能将“国家安全体制”和“国家安全机制”进行清晰地描述。笔者根据涉及国家安全相关机构的职能,将其分为决策层、协调层、执行层、咨询层、监督层、社会影响层等六个层面,如图1所示。


(一)决策层

美国国家安全体制的决策层由总统和国家安全委员会系统(National Security Council System)组成。

1、总统

美国总统处于国家的首要地位,是不言而喻的。尽管美国总统也要受国会的制约,但他的权力还是很大的。从理论上讲,美国政治制度是三权分立、相互制衡。但实际上,美国宪法在实践过程中却是另外一回事,特别是“9.11”事件后,美国总统的实际权力越来越大,并处于决策层的最顶端。

2、国家安全委员会系统

根据2009213日颁布的总统政策指令(PPD-1)《国家安全委员会系统的组织结构》,[18]目前美国国家安全会系统由国家安全委员会、国家安全委员会部长级委员会、国家安全委员会副部长级委员会、跨部门政策委员会组成。

国家安全委员会

根据1947年《国家安全法》而成立的国家安全委员会,主要构想是源自英国用于协调政府最高阶层之间的国家安全事务的“帝国防御委员会”。根据奥巴马政府的总统政策指令-1《国家安全委员会系统的组织结构》[19]委员会主要成员如图1中所示,包括:国家安全委员会主席(总统)、国家安全顾问、以及法定参与和其他参与人员。法定出席者包括:副总统、国务卿、国防部部长;定期出席包括:国家安全顾问、白宫办公厅主任、副国家安全顾问;参联会主席作为军事顾问列席参加;国家情报总监与中央情报局局长作为情报顾问列席参加;国家毒品管制政策主任作为毒品政策顾问列席参加;其他参与人员则根据会议内容由总统选定参加,包括:总检察长、国土安全部部长、白宫法律顾问、总统经济政策助理、驻联合国大使、财政部长、国土安全顾问、管理与预算办公室主任、科学和技术政策办公室主任、总统国土安全和反恐助理等。

在实践中,总统往往并不关心与会成员是否构成为一次“正式的国家安全委员会”会议,或者全部法定的、指定或受邀的成员是否会实际出席。各级与会者都是根据目前政策事务的需要来规定的。如果总统需要,他就可以出席会议;如果不需要,则名义出席而实际不到场。例如,尽管能源部长是法定的国家安全委员会成员,但除非能源或核开发或能源安全问题被提上了议程,否则他不太可能参加会议。

国家安全委员会部长级委员会(NSC/PC

部长级委员会是作为总统的高级政策审查和协调小组而存在。实际上,在没有总统和副总统的情况下,部长级委员会等同于国家安全委员会(虽然在布什执政期间,副总统切尼定期参加部长级委员会会议)。部长级委员会的使命是尽可能确保提交给总统的方针决策反映部门和机构内部达成的共识。如果流程按照预期的方式工作,那么总统就不需要把时间花在未经协调的政策建议上,而是专注于高层次的问题,以及部门和机构无法达成共识的那些问题。

部长级委员会是由国家安全顾问主持的会议。除了国家安全顾问,部长级委员会的其他主要成员包括国务卿、国防部长、财政部长、国土安全部部长、能源部部长、国家安全顾问、司法部长、管理和预算办公室班主任、美利坚合众国驻联合国代表、总统的办公室主任、国家情报总监和参谋长联席会议主席。

奥巴马政府部长级委员会将定期(通常至少每周)讨论当前和发展中的国家安全议题,审查和协调下属跨部门组织和受影响部门与机构制定的政策建议,给予执行指导或后续分析。当会议涉及到副总统的利益或职责时,他要参加部长级委员会会议。

当讨论的议题涉及到其他主要行政部门官员的职责领域时,他们可能会被邀请参加部长级委员会会议。符合规定的受邀与会者包括白宫办公室主任、总统顾问、副总统国家安全事务助理。当国际经济问题被提上了议程时,主题领域受邀者包括商务部长、美国贸易代表、总统经济政策助理。国土安全或反恐相关问题的主题领域受邀者包括总统国土安全和反恐助理(他还充当国土安全主题负责人会议的主持人)。科学技术相关主题领域的受邀者包括科学和技术政策办公室主任。类似于国家安全委员会会议,其他行政部门和机构的负责人,以及额外的高级官员在适当时可能会被邀请参加部长级委员会会议。

国家安全委员会副部长级委员会NSC/DC

部长级委员会的下属机构是副部长级委员会。作为高级次内阁跨部门会议,副部长级委员会负责指导跨部门工作小组的工作,并确保把问题交到部长级委员会或国家安全委员会之前已得到适当的分析和准备,供高层审议。奥巴马总统已经在其总统政策指令中,将副部长级委员会的职责制度化,该指令指出,“国家安全委员会/部长级委员会应确保国家安全委员会或国家安全委员会/部长级委员会待讨论的所有文件,充分分析问题,从公平和充分的事实出发,考虑各种看法和选择,令人满意地评估每个文件的前景、风险和意义”。

副部长级委员会由部门副职、相关内阁部的副部长等组成。副部长级委员会由总统助理和副国家安全顾问(AP/DNSA)主持工作,或是总统的国土安全和反恐助理。职责委员会的常规成员包括副国务卿(有时实际上由负责政治事务的副国务卿代表)、财政部副部长(有时可由负责国际事务的财政部副部长代表)、国防部副部长(有时由负责政策的副部长代表)、司法部副部长、能源部副部长、管理和预算办公室副主任、美国驻联合国副代表、国家情报副总监(如果要考虑到反恐问题,或有时是国家反恐中心主任)、参谋长联席会议副主席以及副总统国家安全事务助理。

像部长级委员会一样,当适当的实质性问题列上议程时,其他高级行政部门官员可能参与副部长级委员会的会议。当国土安全或反恐相关的问题被提上了议程,那么由总统的国土安全和反恐助理与副国家安全事务顾问主持副部长级委员会会议,并在适当时可参加其他议题的会议。同样,当国际经济问题被提上了议程,总统副助理和负责国际经济的副国家安全顾问将出席副部长级委员会的会议,并可能得到指示后主持总统助理和副国家安全顾问会议。当考虑科学和技术相关问题时,总统政策指令-1号也可以指示科学和技术政策办公室副主任参加副部长级委员会的会议。

跨部门政策委员会NSC/IPC

副部长级委员会的下属机构包括各种跨部门工作小组,称为跨部门政策委员会。这些跨部门委员会是由各部门和机构的实体专家和高级官员组成,作为副部长级委员会的代表。尽管受到部长级委员会和副部长级委员会工作组对政策事务控制的限制,但从历史上看,跨部门政策委员会之类的委员会是跨部门协调的主要机构。这些工作小组开展日常的跨部门分析、生成行动方案、制定政策、进行协调、确定资源,以及监督规划政策的落实等。有时,事件可能会影响这个传统的角色,特别是危机情况或其他高层次国家安全发展问题受到部长级委员会或国家安全委员会高度重视时。

根据有些跨部门政策委员会的职责范围,他们可以定期召开会议(每周,在危机情况中甚至每天几次),而其他时候只是在制定或规划需要政策同步时才召开会议。当他们涉及到多个政府机构,还要负责管理国家安全政策的制定和实施。跨部门政策委员会提供对政策的分析,供国家安全委员会体制的更多高级委员会考虑(例如副部长级委员会和部长级委员会),并确保及时响应由总统做出的决定。在政策制定和执行中,每个跨部门政策委员会作用会根据副部长级委员会和部长级委员会赋予的权力和职责数量情况而定,某一届政府往往不同于另一届政府。在奥巴马政府中,跨部门政策委员会要尽可能找到共识,然后把升格的议题提交给副部长级委员会。这些跨部门政策委员会可以围绕地区性事务或职能性事务进行组建。

(二)协调层

美国国家安全政策产生的流程本身就是一个相互妥协、利益平衡,以期达到最佳效果的过程。所以,在美国国家安全体制的运行之中,协调各方利益就显得非常突出。就目前的体制而言,其协调层面包括国家安全顾问及其直接领导下的国家安全办公机构(National Security Staff)。

1、国家安全顾问

1953年,艾森豪威尔设立了负责国家安全事务的总统特别助理,即通常被称为的国家安全顾问。国家安全顾问比较特殊,他不是一个正式的职称也不是决策者,而是总统决策体系的中枢。在国家安全事务的管理过程中,总统极度依赖其国家安全顾问来承担大量的具体工作,从而为自己提供支持。其职责,一是作为国家安全决策过程中的“中间介”,他可建议总统召开国安会,提出各项应该受注意或深入讨论的议题,并将会议最终成果呈请总统批示;二是向总统提供不受部门利益所左右的独立性政策建议;三是承担各项情报、信息的汇编;四是监督政策的执行;五是代表总统参与对外谈判者或进行危机处理。在大多数情况下,由国家安全顾问负责协调国家安全委员会系统内的各个委员会。

因此,为了有效发挥作用,国家安全顾问必须得到总统、国家安全事务相关部门和机构负责人、政府机构实体专家、大量外国领导人及其政府部门、国会两党和新闻媒体的信任,加强合作而不是在各种利益相关方之间进行竞争,担负着重要的协调职责。

2、国家安全办公机构

由国家安全顾问领导的国家安全办公机构则负责国家安全委员会系统的日常具体工作。该办公机构由数百名教授、军人、外交官组成,其中一部分直接受雇于国家安全委员会,另一部分则是从其他部门借调或只是顾问。目前办公机构的人员数量大约有320人,其中大约有175个政策职位和其余保障性职位(包括白宫情况室配备约35名值守军官和35名技术/通信人员)。然而,在审查政策议题时,如果有需要,国家安全委员会及其成员同样能够依靠前国安会成员网络、职员和其他可信的政策专家。其组织结构如图2所示:


 

该办公机构最初的任务只是帮助筹备各种决策会议。如今,该办公机构的任务已演变成进行有助于总统综合考虑各个委员会提出意见,做出决策的各项研究,其具体职责包括:一是负责协调各项政策的策划并监督实施;二是政策评估并完善各项国家安全计划;三是充当顾问作用;四是收集整理各个行政部门意见并规范化处理;五是充当总统私人办公室职能;六是汇总情报界提供的基本信息。[20]

由于国家安全顾问和国家安全办公机构直接为总统工作,所以国家安全办公机构的职责和活动范围很广。虽然国务卿和国防部长都是内阁级的官员,属于正式的国家安全委员会,但他们无权凌驾于国家安全办公机构。

(三)执行层

如何将美国国家安全体制比喻成一只大章鱼的话,那这只横行于世界四大洋的大章鱼的触角就是美国总统领导下的政府各个行政机构。美国实施即已制订的国家安全战略围绕着国务院、国防部、情报界、国土安部、财政部等传统政府部门而展开。

其中,美国国务院创建于1789年,作为美国政府中历史最悠久的部门,主导着美国的外交事务。由于美国自战后,在世界各地到处插手,军事行动有增无减。这直接导致国防部与情报部门得到了比主导外交事务的国务院更大的重视。加之其它一些内在因素,美国国务院江河日下,几乎已成定局。相反,负责军事事务与情报系统的国防部和情报界,则随着美国全球战略的步伐,愈加得到重视,在美国国家安全领域发挥着极其重要的作用。

“国土安全”(Homeland Security)这一概念正式出现于2001 2 月美国政府公布的“21 世纪国家安全全国委员会”报告之中。2002年底,国土安全部正式成立。自此,国土安全概念成为新世纪一个新兴的重要课题。在国家安全体制执行层面,国土安全部的任务着重于保卫国土免遭恐怖袭击、强化国境与运输安全、有效紧急救难及应变以及预防生化与核子袭击等方面。

由于全球一体化进程的加速,国际社会间相互依赖、相互影响已是事实;气候变暖、毒品泛滥等世界性问题;跨国犯罪、恐怖主义等非传统安全问题……等等这些在冷战后出现的新情况促使像司法部、商务部、财政部、能源部等传统行政部门的作用与日俱增。

美国情报界在国家安全体制中是一个比较特殊的角色,它即充当提供战略情报的咨询职能,又是国家安全政策的执行者。情报界在国家安全决策流程中的主要作用是,提供信息并对信息进行分析,帮助决策者(包括战斗人员和执法机构)了解他们必须予以解决的各种情况的要素和动态变化。情报界各部门派往跨部门政策委员会和其他国家安全政策规划组的代表,往往是至关重要的,因为审查现有的情报信息以及确定要求额外的情报搜集和分析需求,应该是考虑国家安全问题的第一个步骤。

(四)咨询层

在美国国家安全体制中,直接服务于总统的国家对外情报委员会(NFIB)、总统外国情报顾问委员会(PFIAB)、经济复苏顾问委员会、总统科技顾问委员会、经济顾问委员会、管理和预算办公室、国家毒品控制政策办公室、国土安全委员会等构成了美国国家安全体制的咨询层,其主要职责是向总统提供独立的咨询与评估。在行政管理上,这些咨询机构归在总统行政办公室下。

这些咨询机构的职能例如:美国国家对外情报委员会负责编制、审核和协调国家对外情报工作,进行各机构之间的情报交换,与外国政府在情报事务上进行交涉,保护情报来源和手段,负责情报界共同关心的活动及中央情报主任委托的有关事宜,负责情报界密级划分和审定一些政府部门的保密制度;总统外国情报顾问委员会(PFIAB)负责对美国情报部门及其计划提供独立的、非党派的咨询和监督。成立于2008年的经济复苏顾问委员会负责提出应对目前美国经济形势的新思维和新观点,为联邦经济决策提供专业知识和建议;成立于2009427日的总统科技顾问委员会(PCAST)的主要任务是向总统提供科技方面的建议和意见,如全国的科技战略,如何支持科技创新等;成立于2001年的国土安全委员会负责向总统提供有关国土安全方面的意见和建议。

(五)监督层

国家安全体制运行的监督,主要是指国家不同权力部门和社会力量对国家安全战略决策者的决策行为和决策内容依法进行监督和制约。主要体现在,一是国会监督(如参议两院的情报委员会、军事委员会等),即通过采用质询权、调查权和弹欬权等手段对政府的国家安全政策行为实行监督,另一方面,则通过立法手段进行相应的法律制约;二是司法监督,即司法机构对国会和政府在国家安全决策方面进行监督;三是社会监督,即通过社会舆论监督、民意调查等方式对国家安全决策进行监督、制约。

(六)社会影响层

在学术研究领域,众多的独立智库、联邦政府资助研究中心、非政府组织、基金会,以及军队系统的研究机构,在国家安全领域广泛学术研究成果对国家安全体制也有着深刻的影响,并在一定程度上为国家安全决策提供了咨询与方案。由于在美国旋转门的客观存在,一些有影响力的学术可直接转身变为决策流程中重要的一员。

五、美国国家安全政策制定流程

起初在1947年,美国国家安全委员会是由国会强加给总统的一个无用的官僚机构,很少发挥作用,并且总统也经常用怀疑的眼光看待他们。1950年随着朝鲜战争的爆发,杜鲁门总统突然发现把国家安全委员会高级决策者的作用集中起来,对自己的决策流程是很有用的。他才开始召开定期的会议以制定、讨论、协调与战争有关的政策。杜鲁门更多地使用国家安全委员会体制的这种做法延续至今。

由于美国国家安全体制是以总统为中心,总统的个人性格、管理风格、领导素质,甚至宗教信仰,对总统任内的国家安全政策制定流程都有不同程度的影响。由于制定国家安全政策的流程是由总统批准的组织结构体系决定的,所以并没有一个相对固定的法定流程。就当下奥巴马政府而言,如图3所示其“流程”可简单概括为:根据总统的指示精神,由国家安全顾问组织协调,通过“开会”的方式,经与会者(利益攸关者)充分讨论,国家安全办公机构收集整理各方意见并汇总后,由国家安全顾问把关,最后将结论报给总统。总统视情签署相关国家安全文件,联邦政府各机构根据文件精神组织贯彻执行。


(一)总统

在总统制定方针决策时,他通常会在正式的国家安全委员会会议上把信息以口头方式传达给相关的内阁部长、国家安全顾问或其他适当的官员。有时候,他会希望确保明确理解政策的目标和初步决心的要求,然后他通过发布行政命令和总统政指令来对国家安全体制大部分行政工作进行指导。美国总统国家安全方针决策文件的历史命名法参见表1

英文名称

缩写

中文名称

National Security Council papers

NSC

杜鲁门国家安全委员会文件

National Security Council papers

NSC

艾森豪威尔国家安全委员会文件

National Security Action Memorandum

NSAM

肯尼迪国家安全行动备忘录

National Security Action Memorandum

NSAM

约翰逊国家安全行动备忘录

National Security Decision Memorandum

NSDM

尼克松/福特国家安全决策备忘录

Presidential Directive

PD

卡特总统指令

National Security Decision Directive

NSDD

里根国家安全决策指令

National Security Directive

NSD

布什国家安全指令

Presidential Decision Directive

PDD

克林顿总统决策指令

National Security Presidential Directive

NSPD

小布什国家安全总统指令

Presidential Policy Directive

PPD

奥巴马总统政策指令

1:美国总统国家安全方针决策文件的历史命名[21]

    (二)国家安全顾问及国家安全办公机构

由国家安全顾问全面管理该流程,负责跨行政部门的对外政策和其他国家安全事务,在法律框架内力图使国家安全的政策制定流程、执行和协调系统得到有效改善,以充分发挥国家安全体制的作用与职能。国家安全办公机构在国家安全政策制定流程中,一方面负责具体承办各种会务,另一方面也要负责收集、整理会议各方意见,形成会议文件。

(三)国家安全委员会系统

在奥巴马政府总统政策指令-1《国家安全委员会系统的组织结构》中明确指出“国家安全委员会要建议和协助我整合所有方面的国家安全政策,因为它影响到了美国的——国内、外交、军事、情报和经济(在国家经济委员会的配合下)。在其下属委员会的协作下,国家安全委员会将成为我协调联邦政府部队和机构的主要手段,从而制定并执行国家的安全政策”。

部长级委员会会议的频率主要受事态态势的驱动。它经常是每周召开一次或两次,对有关紧迫问题的政策进行审议,但可以根据情况增大或减少频率。同样,在必要时召开副部长级委员会会议,负责审议跨部门政策委员会的建议,商议跨部门政策委员会没有达成共识的问题,决定应提交给部长级委员会的事务。奥巴马政府的副部长级委员会都偏向于高级决策组举行面对面的会议,并注重召开会议时,平衡副职们在其本部门的时间表和职责。

从历史上看,副部长级委员会负责准备大部分的政府政策决心,供部长级委员会审议和总统决定。在副部长级委员会以上层面决定的问题要么是最敏感的国家安全决定,要么是在跨部门内部非常有争议的问题,或两者兼而有之。在某些情况下(例如危机情况下),跨部门政策的制定和协调的重要部分可能在副部长级委员会一级完成,而不是更低的级别上。奥巴马政府的总统政策指令-1《国家安全委员会系统的组织结构》明确指出,副部长级委员会的这项职责就是“国家安全委员会/副部长级委员会应负责每天的危机管理”。因此,副部长级委员会的会面非常频繁——通常每天会面,有时一天有好几次。

跨部门政策委员会根据负责人或参与者的个性(有时是个人议程)在解决政策议题时,通常采取五步流程:

一是界定问题。这包括评估涉及到的美国国家利益和战略目标是什么,审查情报报告,力求达成对动态情况的了解,以及相关行为体的利益和动机。这部分的流程还包括识别额外的信息和情报需求,向情报界和外交界提出要求。

二是发布职权范围。制定广泛的原则来指导跨部门工作组思考问题的方式,并精心设计解决它的策略。阐明跨部门政策委员会流程和工作组内部举行会议和完成工作的流程。

三是明确表述政策目标、评估选项并制定美国政策的全面战略。审议可能包括预防性战略,或者在执行政策流程用以应对可能发展的战略。

四是确认政策工具和战略组成(包括方法和手段)以实现预期的政策目标。在有关机构之间明确阐明行动规划并进行协调,在适当时,确认并协调经整合过的任务,制定围绕跨部门和官僚作风障碍进行指导的流程。

五是草拟综合政策选项文件。在理想情况下,该文件应确认战略方法、目标、工作范围和时限、工作要求和准备工作、指挥链、通信以及部门的职责(独立的和共同的)和义务。

 

结语

从表面上看,美国国家安全体制的形成与发展,源于战后美国新安全观的演变。但本质上,则是美国固有价值观内涵的变化及其外沿的扩大。特别是在具有强烈的新保守主义色彩的杜鲁门(冷战开始)、里根(冷战结束)、小布什总统(全球反恐)的推动下,形成了一个高效的国家安全应对与危机应对的国家体制,其效能不言而喻。但纵观历史,这种体制对美国而言也存在极大的风险与挑战,主要表现在:

第一,这种“帝王总统”式的“安全体制”正如迈克尔·J·霍根所担心的,离美国开国元勋们所设定的基本价值观越走越远,政治上的监督与制约机制在未来发展过程是否还能发挥有效作用,无人知晓。近年来,总统权力越来越大,已是一个不争的事实。这是否会严重冲击美国立国之本,而直接导致美国政治体制的混乱?

第二,在新国家安全观之下,美国现行国家安全体制的两大实质上的支撑,一是美元,二是美军。其国防预算捉襟见肘暂且不提,国防部与情报界在国家安全决策中的份量与日俱增,也在冲击着美国“国会——政府部门”之间原有的平衡。如果有一天,美国将军们(或退役将军们)的声音盖过国会议员们的声音,那美国就离危险就不远了。

第三,这种几乎涵盖美国政府所有重要部门的国家安全体制,若要顺畅运转完全依赖于各部门间利益的平衡。众所周知,系统越大内部协调难度越大,这对“帝王总统”的综合能力要求也越大。每一任位于权力顶尖的总统是否有能力驾驭这个“第二政府”,恐怕也是因人而宜的。

综上述,美国国家安全体制有着强烈的“美国特色”,我们可以学习、掌握其体制、机制,但绝不可照搬硬套。



[1] 李普曼(Walter Lippmann, 美国的外交政策:共和国的盾牌(U.S. Foreign Policy: Shield of the Republic ),(Boston: Little & Brown,1943), 49页。李普曼主张将外交政策建立在国家利益和结盟的基础上。该文印数五十万册,并且美国三军发放,还被各国译成十几种文字,可见其影响力之大。

[2] 黄爱武:战后美国国家安全法律制度研究,法律出版社20116月第1版,第2页。

[3] 迈克尔·J·霍根(Michael J. Hogan),《铁十字勋章: 杜鲁门与国家安全机制的起源,1945-1954年》。 纽约:剑桥大学出版社,1998年),第464页。

[4] 同上。

[5] 详情参见“埃伯斯塔特报告:战后美国安全体制的基石”,《世界知识》,2009年第3期,总第1502期,200921日。

[6] 刚颁布时《国家安全法》的内容共分为六章,后几经修改,目前使用的版本除前言部分的“政策声明和定义”外,全文共分11章。具体内容参见黄爱武《战后美国国家安全法律制度研究》第31页。

[7] Joint Publication 1-02,Department of Defense Dictionary of Military and Associated Terms,p197.

[8] 牛可:国家安全体制与美国冷战知识分子,二十一世纪双月刊,200310月号(总第七十九期)第29页。

[9] 迈克尔·J·霍根(Michael J. Hogan),《铁十字勋章: 杜鲁门与国家安全机制的起源,1945-1954年》。 纽约:剑桥大学出版社,1998年),第3页。

[10] 分别在1949年、1982年、1984年、1986年、1992年、1994年、1996年、2002年和2004年作过较大的修改和补充。

[11] 《国会记录》,每日版,195091515124

[12] 弗兰克·N·特雷格(Frank N. Trager),“1947年国家安全法案 诞生三十周年(马克斯韦尔空军基地,阿拉巴马州: 《空军大学评论》, 197711-12月),第6页。

[13] 公法85-599,《美国法典,国会和政府新闻》,第85届国会,第二次会议,第一卷 (1959年)第592页,第2节。

[14] 同上。

[15] 1986年戈德华特 - 尼科尔斯国防部改组法案》,《会议报告》(99-824),第5页。

[16] 美国国家安全战略的基本战略性质有三个部分:第一,提供对过去战略结构历史性的观点。第二,描述美国的利益;第三,分析美国面对的威胁和所要实现的目标,以及实现这些目标的手段。

[17] National Security Presidential Directives – NSPDs, Organization of the National Security Council System, February 13, 2001.

[18] PRESIDENTIAL POLICY DIRECTIVE - 1, Organization of the National Security Council System, February 13, 2009.

[19] PPD 1 Organization of the National Security Council System (2/13/09)

[20] 夏尔-菲利普戴维等著:《美国对外政策——基础、主体与形成》(第二版修订增补本),钟震宇译,社会科学文献出版社,20111月第1版。参见本书第200-201页。

[21] See Federation of American Scientists website http://www.fas.org/irp/offdocs/nspd/index.html for an unclassified list of NSPDs.

 

[责任编辑:诺方知远]

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