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印度、巴基斯坦加入上合组织走对棋

2015-07-10 知远战略与防务研究所 访问次数:

中国外交部副部长程国平周一称,巴基斯坦和印度将于本周晚些时候在俄罗斯举行的上合峰会上启动加入上合组织的程序。程国平表示,中国国家主席习近平也将参加在俄罗斯举行的峰会。峰会上还将讨论阿富汗安全局势。巴基斯坦和印度的选择参加上合组织,十分有利于地区和平的前景。

2015年4月,一批印度议员访问了美国,谈及了美国、印度和巴基斯坦在阿富汗的影响的走势。当美军持续撤离阿富汗,同时美国和印度政府都不认为应当直接派兵入驻阿富汗,美国政府可能乐见印度在此基础上在阿富汗发挥更多的影响力,印度涉入阿富汗安全事务的前景将对地区安全格局产生重要影响。

一、阿富汗安全局势前景

当前,以美国为首的联军已极大地削减了其在阿富汗的军事存在,到2016年底,驻阿美军的人数将降至几百人,主要用于保护美军设施。奥巴马总统今年已决意放慢撤军步伐,但这一变化并不会恢复驻阿美军层级,更不会使美军恢复其在阿富汗战争中一半的巅峰力量。阿富汗部队如今自己负责本国的安全事务,然而安全局势并不乐观。

2015年,在复苏后的塔利班加大其在阿富汗境内的袭击行动时,几个小型恐怖组织在新一轮的发展中对自封的伊斯兰国宣誓效忠。与此同时,基地组织在阿富汗仍然可以得到支持,他们宣称将在南亚地区发起自杀式袭击;以印度和美国为主要目标、以巴基斯坦为基地的“哈卡尼组织”(Haqqani network)和“虔诚军”(Lashkar-e-Taiba)仍然活跃在阿富汗及其它地区。人数削减的联军、底气十足的恐怖分子网络以及更活跃的塔利班共同导致了阿富汗安全环境的恶化。

二、印度涉入阿富汗安全事务的前景

(一)阿富汗安全局势对印度的影响

在印度政府看来,阿富汗陷入的混乱正如印度在20世纪90年代后期所面对的长期、顽固的威胁。印度害怕重现伊斯兰极端主义恐怖分子利用阿富汗为基地发起针对印度的袭击。防止出现这一后果是印度最为优先的事项之。此外,印度对穆斯林国家可能建立“反印集团”感到极为忧虑。因此,印度方面更希望为阿富汗局势的稳定做出更多贡献。

(二)印度对阿富汗战后重建的历史贡献

在阿富汗的战后重建中,印度发挥了不少影响。

1、经济

作为大多数阿富汗人眼中的朋友和诚实商人,印度以承诺提供的20亿美元援助成为阿富汗第五大双边援助国。援助经费已主要用于基础设施、工程、培训以及人道主义领域。此外,从2001年以来有大约100家印度公司在阿富汗进行了投资,印度以其2万亿美元的经济总量,已经占到了阿富汗出口总额的27%。作为阿富汗第二大出口市场,一旦阿富汗通过全面执行阿富汗-巴基斯坦过境贸易协议与本国取得更紧密联系后,印度就能为其提供巨大的经济机遇。

2、军事

印度是第一个与阿富汗签订安全协议的国家。2011年签订的《印-阿战略伙伴协议》(SPA)促使印度进一步加大对阿富汗部队的安全培训与潜在设备支持力度。印度已在本土对阿富汗部队进行了有限度的培训和高等军事教育。

3、外交

随着阿富汗问题外交协作的日益地区化,印度也更深入地介入其中。“阿富汗问题国际联络组”目前共有50个国家和地区性组织,印度在2014年主办了该组织部长级会议。2011年“亚洲-伊斯坦布尔进程之心”的创立将印度固定进了一个新的、以阿富汗为中心的外交日程。为保持阿富汗局势的稳定,“上海经合组织”已经正式开启了接收印度和巴基斯坦为成员国的进程。上述组织与阿富汗都参加了“亚洲相互协作与信任措施会议”与“阿富汗问题地区经济合作会议”

(三)印度涉入阿富汗安全局势中的巴基斯坦因素与变化

巴基斯坦将阿富汗视为战略邻居并且一直提防着印度在该地区扩大影响力。通过加强与那些在巴基斯坦国家安全矩阵中举足轻重的亲印度阿富汗人的关系,印度就可以对巴基斯坦进行迂回包抄或使其丧失“战略纵深”。因此,巴基斯坦对印度在阿富汗的影响极为敏感,强烈抵制,并且有办法对印施压。

塔利班、“哈卡尼网络”以及“虔诚军”分别在2008、2009年发起了针对喀布尔印度大使馆的两次袭击以及2014年对哈拉德领事馆的袭击。美国认为,以巴基斯坦为基地的恐怖组织——“哈卡尼网络”与“虔诚军”与巴基斯坦安全机构确有联系。印度政府想要将印度发生恐怖袭击的概率降到最低——因此,印度仅仅与阿富汗建立了有限的安全伙伴关系。印度在除《印-阿战略伙伴协议》外只承担有限的安全责任并重点在本土对阿富汗部队进行安全培训。印度除为外交场馆与建设施工队伍提供保护外并未向阿富汗派遣部队。

然而,阿富汗国家安全部队急切需要军事装备。没有军事装备,阿富汗国家安全部队就会在应对叛乱时处于不利地位。阿富汗前总统哈米德·卡尔扎伊曾向印度提出提供包括多种重型武器装备在内的军备支持要求,但印度政府将此要求长时间搁置。印度政府坚决反对将部队派往阿富汗,向阿富汗提供军事装备这一更为积极的安全政策在印度政府内部饱受争议,最担心的是巴基斯坦会采取报复性行动。考虑到印度陆军国防装备库存剩余有限,大量地支持阿富汗国家安全部队恐怕也非其军工生产能力能够支持。现任阿富汗总统阿什拉夫·贾尼上任后也舍弃了该项要求,其可能考虑到不激化阿富汗与巴基斯坦的紧张关系。

与此同时,印度强烈反对巴基斯坦对印度地区影响的抵制,更不希望中国取代其在本地区的影响力。印度莫迪政府在巴基斯坦问题上也持有更强硬的态度。印度总理纳伦德拉·莫迪草拟了一个地区外交原则,将与“南亚区域合作联盟”(SAARC)内所有邻国的交往列为政府外交事务的优先事项,构想随着印度的崛起整体提升该地区的影响力。一个明显信号是,南亚区域合作联盟2014峰会中,一项得到了除巴基斯坦外所有南亚区域合作联盟参加国支持的地区电力协议最终在排除巴基斯坦后以为地区谋福利的意向得以全票通过。

此外,印度极有可能通过俄罗斯来履行对阿富汗的武器装备支持。据俄国俄罗斯之声网站4月的报道以及英国《简氏防务周刊》2014年5月的报道,印俄双方当年达成了一份协议,根据协议印度将付款给俄罗斯,以向阿富汗国家安全部队输送装备,对其在美国和北约撤军后进行支持。来自印度军事和国家安全部门的消息向简氏表示,在经过数月的磋商后,于2014年2月达成了秘密协议。

根据协议,俄罗斯要将包括轻型火炮、轻武器、81毫米以及120毫米迫击炮、火箭炮、弹药以及非致命武器提供给19.5万名阿富汗国家安全部队成员。印度消息人士称同俄罗斯达成的协议还包括重启在喀布尔附近的军械厂。同时,俄罗斯将改进老化的“米”-17多用途直升机和“米”-35攻击直升机,均为阿富汗空军旋翼机编队的主要机型。

俄地缘政治研究所副所长康斯坦丁·索科洛夫对该武器供应协定评论说,参与武器贸易能为各方提供相当分量的政治联系。因为这不仅涉及到武器本身,还涉及到配件、服务和人员培训。该笔交易将把印度和阿富汗的利益紧紧地联系在一起。鉴于美军的撤军尚未完成,从公开消息来看,印度签署的这一武器装备协定尚未开始正式实施。

然而,这一武器装备协定一旦落实,如果巴基斯坦认为最近的事态对其安全利益不利的话,那么本已紧张的局势就会加剧,导致地区竞争的升级,从而对阿富汗的稳定造成不利影响。巴基斯坦当局会被迫重新考虑扩大对阿富汗塔利班和更激进的“哈卡尼网络”(Haqqani Network)的支持,以此来应对印度在该地区扩大影响力。

为阿富汗国家安全部队提供物资支援也会打破阿富汗与巴基斯坦之间关系的平衡。阿富汗与巴基斯坦松散的边境线(也称杜兰德线)是两国紧张的主要来源。这条长达2640公里的边境线直接穿过普什图人(阿富汗最大的族群)的故土,将其一分为二。喀布尔一直拒绝承认当时的英属印度政府和阿富汗政府在1893年签订的边界协议。对巴基斯坦来说,围绕划界进行的斗争可能会增强普什图人的族群认同,从而导致普什图人重新提出统一的“普什图尼斯坦”的诉求。边界对峙的持续升级导致阿富汗和巴基斯坦军队发生了多次边界摩擦,造成了双方人员死伤。

2013年5月2日,两国在争议边界的戈什塔地区(Goshta Area)发生了摩擦,摩擦持续了2小时,双方动用了火炮和迫击炮互相射击。阿富汗和巴基斯坦都在走钢丝,如果对峙继续的话,这样的摩擦就可能转变成两国都无法承受的全面边界冲突。

印度为阿富汗国家安全部队提供军事装备会使阿富汗-巴基斯坦边界地区的局势更不稳定。据巴基斯坦著名作家和记者艾哈迈德·拉希德(AhmedRashid)所说,美国曾保证,要将阿富汗国家安全部队重建为一支“轻型武装力量”。这就为阿富汗和巴基斯坦之间的边界争端设置了一个用来防止其不断升级的玻璃天花板。如果印度履行其与俄罗斯签署的协议的话,那么它就会起到催化剂的作用,并且会改变交战规则。如果阿富汗国家安全部队装备了进攻性重型武器的话,那么它在阿富汗-巴基斯坦边界做出的反应就会更加激烈,从而使冲突变得更为严重。

印度和俄罗斯签订的协议会使阿富汗新政府在军备需求上缓上一口气。不过,重要的是,巴基斯坦不能对印度的行动产生误判并做出针锋相对的反应,不然就会使各方陷入更深的危机。

三、美国智库的建议

美国前负责南亚事务的助理国务卿 Alyssa Ayres,现外交关系委员会高级研究员制定了一份相关的政策备忘录。备忘录指出,无论是否改变既定撤军计划,美国都应鼓励和支持印度在其擅长的民主、经济和公共安全领域对阿富汗给予帮助。印度已成为阿富汗重要的经济援助伙伴,并能在其他领域提供帮助以防止出现不稳定局势。

鉴于可能面临巴基斯坦的反对,美国应向巴基斯坦表明印度对阿富汗维稳的支持不会威胁到巴基斯坦的利益,因此不应受到干扰。以不出兵阿富汗为基础,就印度与阿富汗进行合作的合理提议不应遭致巴基斯坦的否决。

备忘录还认为奥巴马政府应采取实质性行动加强与印度在阿富汗问题上的磋商,并采取以下措施寻求印度在诸如民主、经济以及公共安全等特定领域发挥更大的作用:

一是阿富汗国家安全部队(ANSF)可寻求来自印度方面的预算支持。阿富汗国家安全部队每年大约需要40亿美元的支持经费。作为多年来经费的主要赞助方,美国现在应寻求印度的帮助。寻求印度经费支持的议题应由美国驻印度大使视情在最高级别外交场合提出并提交国家安全事务助理进行讨论。

二是与印度合作进行反简易爆炸装置(IED)培训。印度反简易爆炸装置管理协会是一个中央后备警察学院,可以作为当前培训阿富汗安全部队,尤其是阿富汗警察的固定点。五角大楼“联合反简易爆炸装置机构”(JIEDDO)一直在建立反简易爆炸装置培训的国际伙伴关系,印度反简易爆炸装置管理协会可为五角大楼“联合反简易爆炸装置机构”发展地区伙伴提供了一个极好的机遇,尤其是在“联合反简易爆炸装置机构”缩编的情况下。

三是与印度合作进行阿富汗国家安全部队支援功能培训。文化培训仍是阿富汗国家安全部队一个重点需求。美国总检察长评价北约经营的、耗费2亿美元的文化培训项目“效果有限”。印度经营着全球最大的成年人文化培训项目。军用急诊医学是印度的另一个强项。后勤与供应链管理也可以帮助阿富汗国家安全部队在充满挑战的地域更好地执行任务。美国和印度在联合培训第三世界国家方面取得过巨大成就,其中包括为非洲国家进行农业扩展培训。将支持功能的培训从西方合同商手中转交给印度,从地理位置上看更靠近阿富汗并能获得更多地区专家的支持,这无疑将更加划算。

四、对中国的影响

美国出于自身利益考虑,很可能支持印度进一步发挥在阿富汗的重建作用,印度在阿富汗各方面的影响将进一步扩大。一旦联军撤军计划完成,如果阿富汗安全局势有更加恶化的倾向,在不直接派兵的基础上不排除印度的直接军事援助将更多,例如履行与俄罗斯签订的军备供应协定。但同时,也有可能激发巴基斯坦的强烈反应,其可能会放任与巴基斯坦有千丝万缕联系的恐怖组织扩大在阿富汗的影响,造成阿富汗的安全局势进一步恶化,并且可能引发阿富汗与巴基斯坦的边界冲突。

我国出于确保地区稳定,加强控制伊斯兰极端主义影响、加强控制阿富汗毒品流入中国、以及经济活动考虑,一方面应该继续推动阿富汗各方势力和解进程。另外一方面要作好支持阿富汗合法政府的长期准备。一是避免直接提供军事支援,激化第三方的反应;二是可以考虑加大对阿富汗财政的军事预算支持力度,一定程度上有利于维持其军队规模和战斗力;三是通过多方外交机制进一步发挥在巴基斯坦和印度之间的协调能力,防止两国产生大的误判,引发冲突升级。随着印度和巴基斯坦的一旦加入,上合组织能发挥较好的作用;四是视情增加重建活动中的非军事援助,扩大影响,鉴于阿富汗安全形势的复杂性和不明朗,在确保安全的前提下谨慎地进行经济投资。

知远战略与防务研究所反恐与海外安全国际研究中心简报2015年第5期

[责任编辑:蒋佩华]

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