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国际力量在北极的争夺态势

2016-12-22 知远战略与防务研究所 刘国伟(海上力量研究中心助理研究员)访问次数:

北极地区在是指地球北极点周围的地区,该地区有着独特的气候、脆弱的生态系统和丰富的资源,从空间上,北极地区包括了整个北冰洋,并与8个国家有着地理上的密切关系——国际上通常称这8个国家为北极八国:俄罗斯、美国、加拿大、丹麦、挪威、芬兰、瑞典和冰岛。近几十年来,多股国际力量参与了对北极地区的争夺,北极八国是其中最主要的势力。本篇重要问题跟踪从时间和空间(国别)两个维度,对八个国家对北极的争夺做一下概括介绍和分析,并提出对我国有何种启示。

1.国际力量争夺北极的历史概况

早在18世纪末,扩展到太平洋的俄罗斯帝国宣示对阿拉斯加和白令海峡的主权,并在北极一带猎捕海豹等动物。1867年,美国以720万美元从俄罗斯购买了阿拉斯加,这片冰雪之地使得美国从此进入北极国家俱乐部。1907年,加拿大参议员帕•普瓦里耶率先提出“扇形理论”,称位于两条国界线之间直至北极点的一切土地应当属于邻接这些土地的国家,以此作为加拿大对所有北极岛屿拥有主权的理论依据,受到俄罗斯等国的认可,之后其他国家相继加入北极领土之争。冷战期间,北冰洋成为美苏潜艇演练和对峙的舞台。

 

 

扇形理论作为一种北极划界方法非常粗糙,在国际上认可度不高。目前国际上只有北极沿海各国对搜救责任的划分仍然沿用扇形理论。

对北极地区的激烈争夺始于20世纪八九十年代。1982年,《联合国海洋法公约》的出台,根据公约一国可以有10年的时间来宣告对其专属经济区的权利,北极八国为争夺资源极度关注北极地区。据美国地质调查局称,世界蕴藏的近13%的石油储备和30%的天然气储备位于北极圈内,可折合为900亿桶石油,1670万亿立方天然气。此外,北半球一些国家之间的海上最短航线经过北极地区。这种地理优势由于北冰洋漫长的冰期长期以来得不到体现,但是随着全球气候变暖(有报告称21世纪上半页北极冰层在夏天会全部消失),从欧洲到远东的北极航线成为可能。

资源和航道赋予北极地区重要的战略地位,为此北极八国在北极投入大量政治、经济和军事资源,形成了既有激烈竞争又有集体合作的局面。从综合实力上看八个国家可以分成两个梯队,俄罗斯、美国和加拿大是第一梯队,其他五国可以视为第二梯队,下面按国别对其战略和具体做法做一下了解。

2. 俄罗斯对北极的争夺

1916年,沙俄宣布按照扇形原则拥有北极地区,成为世界上第一个以扇形原则主张北极主权的国家。1926年苏联颁布了《北冰洋陆地和岛屿为苏联领土的宣言》,称北极有56%的地区属于苏联。苏联解体后,俄罗斯仍坚持认为北冰洋大部分领土都是俄罗斯西伯利亚的地理延伸。为贯彻《联合国海洋法公约》,2001年俄罗斯向大陆架界限委员会递交了200海里以外大陆架延伸划界提案,提案中的北冰洋区域面积达120万平方公里,占整个北冰洋地区的一半,俄罗斯的这一提案被驳回。2007年8月,俄罗斯科考人员乘深海潜艇把一面钛制的俄罗斯国旗插在北极点下的海床上,此举在国家上掀起了轩然大波,加剧了国际力量在北极的争夺。

俄罗斯为了在北极地区寻求利益的最大化,综合使用了司法、军事和外交手段,其北极战略可以在多个层面的文件中得到体现。2009年俄联邦发布了《2020年前及更远的未来俄罗斯联邦在北极的国家政策原则》,公布了北极政策的主要目标和战略重点,称北极为“主要战略资源基地”。2014年12月,俄总统普京签署了俄罗斯的新军事学说,新学说强调三个战略地点——克里米亚半岛、加里宁格勒和北极,这其中对北极特别关注。2016年8月,俄联邦政府公布了关于“俄联邦发展北极地区”的法律草案,强调了发展北极地区的重要性,以及国家对社会发展以及环境保护的责任,计划未来5年对北极投资33亿多美元。

 

 

俄罗斯在北极的军事扩张速度很快。蓝点为重要的地区司令部;红点经确认为俄罗斯正在建设或升级的基地;黄点为俄罗斯可能要升级的基地。

最近10年来,俄罗斯在北极的军事扩张尤其引人注目,例如2006年俄海军在北极发射洲际弹道导弹,2008年俄罗斯远程航空兵在北极地区举行飞行战术演习,2013年俄开启北极圈反导预警雷达站建设工作,2015年俄海军在北极冰面下开展核潜艇演习,2015年9月俄罗斯举行了为期一周的北极大规模演习。和北极有关的最新的武备信息是2016年夏天,俄罗斯建成了世界上最大的核动力破冰船“北极号”。这一系列的军事扩张行动为俄罗斯未来的北极争夺战提供了坚实的基础。

3. 美国对北极的争夺

美国制定北极战略的前提是国家安全。1984年美国国会正式通过了《北极考察和政策法》,将美国在北极地区的军事部署、能源开发以及科学考察紧密地联系到一起。2009年的《美国北极政策指令》重申了北极与美国国土安全的重大关系。2013年5月奥巴马政府公布了《北极地区国家战略》,该战略的重点有3个:推进美国的安全利益;追求负责任的管理机制;加强国际合作。美国对于北极的资源开发和保护不乏自相矛盾之处,一方面强调严加保护北极环境,一方面以能源安全为由要对北极的油气资源进行开发,在国际和国内引发了争议。

美国国防部2013年11出台了新的《北极战略》,要求美国海军开始测试未来北极地区所需的新型装备以及基础设施。美国对北极的军事行动与俄罗斯相比,更多地强调技术领域的开发和准备:如本世纪以来,美国海军3次开展对北极的绘图巡航;Darpa寻求工业界开发无人传感器来监视北极地面、海洋和空中交通;雷声公司研发的“深海汽笛”系统使美国海军潜艇具备北极冰层下的通信能力;2012年美国海军完成了北极通信系统的测试;2014年美国MUOS卫星建立北极首个可靠的军用卫星链路等等。

 

 

北极地区国家势力范围主张与武器装备分布一览,数据截止到2012年

2015年以来,多个美国智库对于美国的北极政策发表看法,其共通之处在于普遍认为美国在北极的地区博弈中地位已经下降,美国需要采取更多行动迎头赶上,当前最为诟病的是美国在破冰船数量上远远少于俄罗斯。但是另一方面,也有文献称美国在北极的行动看似力度不够,但北极问题是美国国家安全政策中暗含的优先方向,对其进行公开讨论被认为是不适宜的。所以,我们认为不能简单地认为美国在北极政策的制定和具体执行上不够认真或者准备不足,为此需要做更多的文献收集和分析研究工作。

4. 加拿大对北极的争夺

加拿大较早就提出了在北极地区推进国家利益的构想,上世纪90年代已经确立了相应的法律法规基础,建立了相应的机构和体现其利益的国际合作模式。加拿大联邦北极委员会在2006年以后制订出《加拿大在北极和极北地区政策纲要》,纲要中确定的四个主要方向是:增进加拿大人的安全与繁荣;在北部地区全面保障加拿大的绝对主权;将北极地区确定为独特的“具有脉冲能量的地缘政治体”,使之与可控的全球体系一体化;在北部和北极地区稳定发展的条件下加强国家和公民的安全。

长期以来,困扰加拿大北极政策执行的主要障碍是美加两国在北极地区的矛盾不断扩大。1997年加拿大宣布自己北部诸岛间的海峡为本国领海,但华盛顿方面坚持认为这些海峡属于国际公海,两国分歧导致外交冲突。为了向美国宣示立场,军力薄弱的加拿大甚至在北极进行了示威性军事演习,并派出预备役人员在北极领土进行巡逻,显示了加拿大对西北航道这一重要战略性海上通道的高度重视。加拿大政府认为不断增加武装力量非常必要,因此从2007年开始起就筹划制造北极巡逻船,直到2015年才终于启动了加拿大海军首艘北极海上巡逻船的建造。加拿大军事装备方面最新的建造计划是最早到2023年为北极地区建造可24小时通信的新卫星通信系统。

作为第一梯队的三个北极大国,俄罗斯、美国和加拿大的北极政策各有其侧重点,下面这个表格来自美国的《北极地区国家战略》,列出了三方的主要观点供比较参考。

俄罗斯美国加拿大

1.发展社会经济

2. 开发自然资源

3. 复兴北方航线

4. 保护生态系统

5. 维护主权1. 提升美国的安全利益

2. 寻求负责任的北极区域管理

3. 加强国际合作1. 推动社会经济发展

2. 保护遗产环境

3. 善治

4. 形势主权

5. 其他北极五国对北极的争夺困境

丹麦、挪威、芬兰、瑞典和冰岛五国对于北极的争夺也由来已久。但是和其他三个北极大国相比,这些小国无论在资源投入还是军事介入上都更加有限,主要原因是这五个小国体量较小,潜力有限,而面对的其他3个北极国家远比自身强大。而且这五个小国分属不同的国际组织(欧盟和北约)和地区组织(巴伦支-欧洲北极地区理事会和北极理事会),集体利益和个体利益诉求交织在一起,使得五个国家在协调有效地制定自己的北极政策方面颇有难度。加上五国在本地区都有竞争性利益,在本地区的行为动机也各不相同,因此在本地区建立起对抗其他北极大国的团结一致的力量几乎是不可能的。

6. 对我国北极政策的启示

北极航线与中国经济利益密切相关。中国虽然介入北极事务较晚,但是已经在国际上引发了一系列争论,有的观点认为中国咄咄逼人地向北极高调进发,有的观点认为中国开展的是不具有侵略性的务实交流。作为地跨北半球热带和亚寒带的经济大国,中国从地理空间上看是一个近北极国家,为了在未来北极事务中有更多的话语权,我们认为中国在北极地区的尽量遵循以下做法:

(1)利用国际对话机制,积极参与北极研究活动和参加本地区的国际组织的活动,灵活应对和尊重本地区北极国家的固有利益,以免引起这些国家的强烈敌意。2013年的一件大事就是中国成为北极理事会的永久正式观察国,这个组织接纳中国意味着国际社会承认中国也是北极利益相关方。有了好的参与平台,中国在今后参与北极开发时很重要的一个原则就是表现适度,无论是开发渔业资源、矿产资源、能源还是航道资源,避免急功近利,避免步子迈得太大,为此建议参考一下我国近些年来在世界一些地区开发矿产和能源引发负面效应的案例,既要取利有道,也要做出贡献,如此可以减少国际社会(尤其北极八国)对我国的排斥感,赢得了良好的国际认可度,这样既符合他国利益也符合中国的利益。

(2)加强北极航道等问题的战略问题研究。多年来国内对北极航道相关的战略、国际政治等问题的研究则重视不够,应在合适的时候补足这一短板,但是一定要注意这其中的方法。因为航道和资源问题属于北极利益的核心问题,我国直接介入的时机有待业内人士评判,但是从科研和气候变化逐渐入手核心问题应是一个不错的做法,气候变化问题尤其是一个重要和极佳的切入点。因为气候变化是全球关注的重大问题,我国第四次北极科考开展的议题就是北极海冰快速变化与海洋生态系统响应的研究,建议在这个领域的研究课题上扩大投入。然后在适当的时机慢慢过渡到航道研究领域,可以降低北极国家对我国做法的敏感度,在更大程度上消除他们的戒备心,使之吸纳和包容中国对北极事务的有序参与。

(3)注重追求共同利益,既要与地区邻国在北极事务上共进退,也要与北极国家加强合作。由于地理位置上的毗邻,中国和日本、韩国等东北亚国家在北极航道和渔业资源开发等议题上有着很相近的利益,因此有必要在北极问题上加强与日韩等国的合作,几个国家一起发力,更加有利于问题的解决。在与北极国家合作方面,一定要注意和北极国家和原住民组织密切合作,积极争取北极圈原住民的帮助,尊重其利益,实现可持续发展下的双赢。

参考文献:

1.《北欧五国的北极战略》,俄罗斯《军工信使》周报2013年第23期

2.《主要国家北极战略与政策评述》,俄罗斯《外国军事评论》杂志2009年第1-2期

3.《北极安全与美国海军北极路线图》,2010年美国《海军战争学院评论》春季刊

4.《美国北极战略实施进展情况报告》

5.《美国的北极战略》,中央编译局

6.《北极执行指导委员会成立一周年:协调美国行动应对北极挑战》,霍芬顿邮报

7.《俄罗斯北极战略报告》,斯德哥尔摩国际和平研究所

8.《新的铁幕:俄罗斯北极战略分析报告》,战略与国际研究中心(CSIS)

9.http://www.knowfar.org.cn知远战略与防务研究所

10.http://www.dsti.net国防科技信息网

[责任编辑:诺方知远]

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