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美国“赤色传染病·2019”大规模流行病推演纪事

2020-04-09 知远战略与防务研究所 曹以稚访问次数:

【知远导读】2019年,美国官方与学界分别组织了两场关于大规模流行病的推演,一场是由美国卫生和公共服务部(HHS)在2019年1-8月间进行的“赤色传染病·2019”推演,一场是约翰霍普金斯大学健康安全中心联合世界经济论坛及比尔和梅琳达·盖茨基金会于2019年10月18日在纽约市共同主办的针对大规模流行病的“Event 201”桌面推演。两次推演都以由外国输入病例在美国本土造成大规模传播为模拟情景。然而,当前现实中的美国新冠病毒大流行证明,2019年这两次推演的结论以及由结论得出的改进方向,在推演后并没有得到实际的重视和应用。

笔者认为,联邦层面包括各个机构在对由谁来在突发公共卫生事件上主导全局工作上依旧存在着分歧,各州政府在公共卫生突发事件上各行其道,在资金短缺,防护设备制造能力差、供应不足,药品规格名称不统一的问题依旧没有得到解决。甚至在突发公共卫生事件上,负责传统救灾任务的国土安全部(DHS)下辖的联邦紧急事务管理局(FEMA)与主管卫生领域的美国卫生和公众服务部(HHS)在谁应来领导一应机构抗击疫情方面也存在认知模糊及法规缺陷。表现在当下的美国社会现状上,那就是推演结果一语成谶,美国在遭遇COVID-19本土爆发的各方表现证明美国完全没有为在现实中遭遇这样的大流行病做好准备,被病毒打得措手不及。疫情之后,美国联邦政府会如何理顺关系,我们拭目以待。

“赤色传染病·2019”推演(Crimson Contagion 2019)是由美国卫生和公共服务部(HHS)在2019年1~8月间进行的由数个小型推演构成的大规模推演活动,该活动测试了美国联邦政府及12个州在应对源自中国的严重流感大流行病时的能力。推演中想定的一个场景:一名从中国返回的游客从芝加哥开始在全美境内传播呼吸道病毒;在不到两个月的时间里,该病毒感染了1.1亿美国人,其中超过50万人因病死亡。1演习结束时发布的报告概述了美国政府应对大流行病的能力有限,联邦机构缺乏促进有效应对这种病毒的资金,资源和协调能力。需要明确指出的是,本文中有关“赤色传染病·2019” 推演的介绍均建立在由《纽约时报》记者发表的独家报道文章上。该报道记者之一的大卫·桑格(David E. Sanger)承认其得到关于推演的长达61页的“赤色传染病·2019”报告是一份被标记为草稿的文件。并且截止2020年3月末都无任何证据可以证明有关推演的最终报告已经出炉。2

“赤色传染病•2019”推演的背景

从美国卫生和公共服务部(HHS)在对2009流感大流行、埃博拉以及寨卡病毒爆发的响应上,凸显了美国需要在公共卫生突发事件上有更好的准备以及回应,而不应单纯的依靠联邦紧急事务管理局(FEMA)及其上级部门国土安全部(DHS)的响应。因为在公共卫生突发事件上,DHS以及FEMA并不是主要的联邦响应机构。鉴于此,美国卫生和公共服务部(HHS)及其下辖的备灾和预防事务助理部长办公室(ASPR)、首席副部长助理办公室以及行动、评估和行动后部门共同制定了“赤色传染病·2019”推演活动。

该推演由两个部分组成,一个研讨会和一个旨在由非传统响应领导联邦部门参与的有关响应结构、信息互换、资源协调和政策相关的“功能性演习”,该功能演习根据《应对和恢复联邦机构间行动计划》(2017年1月颁布)和《大流行性危机行动计划2.0》(2018年1月颁布)进行。3这一活动涉及了政府、私营行业合作伙伴和非政府组织在内。功能演习包括了美国卫生和公共服务部(HHS)内部大流行性流感桌面推演、芝加哥和伊利诺伊州大流行性流感桌面推演、“赤色传染病·2019”推演联邦机构研讨会以及本次大规模模拟活动中的重点“赤色传染病·2019”功能性推演。除重头戏“赤色传染病·2019”功能性推演以外的其他系列推演和研讨会的时间线如下:4

 


注:The Office of the Assistant Secretary for Preparedness and Response(ASPR)是隶属于美国卫生与公共安全部下的主管战备与反应的助理国防部长办公室

 

“赤色传染病·2019”推演过程

“赤色传染病·2019”功能性推演是一个为期4天,覆盖了多州多地区的推演,着重于整个社区的应对和劳动力生存能力的政策问题、关键基础设施保护、经济影响、 社交隔离、稀缺资源分配、优先开发疫苗及其他对策等,可用(或潜在可用)的资金流或机制来为应对响应提供资金以及医疗急救行动。推演于2019年8月13日开始,并于2019年8月16日宣告结束。在每天的推演当中,参与的联邦组织都要检查和测试与当天和前几天总体联邦重点领域有关的功能。表1列出了演习每一天主要的联邦政府重点关注领域。

表1  联邦政府重点关注领域

 

 

“赤色传染病·2019”功能性推演得到了包括联邦、州、地方、海外领土和土著部落社区以及包括白宫国家安全委员会在内的和私营部门合作伙伴的大力参与支持。参演人员包括19个联邦部门和机构,12个州、15个部落、74个地方卫生部门和联合地区、87家医院以及100多家医疗保健和公共卫生私营部门合作伙伴。

以美国卫生和公共服务部(HHS)政府间和对外事务办公室早前根据美国地域划分的10个直接为州和地方组织服务的区域为基础(具体划分如图2所示),在本次演习中,10个地区中至少有一个州参加了本次的演习,各州在美国的详细分布见图1。

图1  参与“赤色传染病·2019”功能性推演的司法管辖角色/区/组织


 

图2  为“赤色传染病·2019”功能性推演启动激活的应急行动中心

 

 

在这10个区域中参加本次演习的有:第一区的新罕布什尔州、康涅狄格州、马萨诸塞州;第二区的纽约州;第三区的宾夕法尼亚州;第四区的南卡罗来纳州;第五区的伊利诺伊州;第六区的新墨西哥州;第七区的内布拉斯加州;第八区的科罗拉多州;第九区的亚利桑那州;和第十区的爱达荷州。在这其中,第五区的伊利诺伊州首府芝加哥市是本次“赤色传染病·2019”推演的主要承办城市,并且作为主要参与者,芝加哥市扮演了大流行性流感对美国主要城市影响的模拟角色。

“赤色传染病·2019”功能性推演场景概述

“赤色传染病·2019”功能性推演模拟场景基于一种新型A型流感(H7N9)病毒,该病毒起源于中国,在抗原上与美国已储备的疫苗不同(不匹配)。情景模拟始于一些在中国因非严重急性呼吸道疾病而感觉不适的游客从拉萨机场飞往中国的其他城市,并随后飞回各自的国家。在返程途中,一些在中国启程返乡时并未感觉不适的旅行团成员开始了呼吸道症状的发作,一些人开始发烧。该病毒通过人与人之间的接触传播迅速传播到世界各地包括美国大陆,伊利诺伊州的芝加哥市首次在美国本土发现了该病毒,病毒随后继续传播到全美其他大都市地区。“赤色传染病·2019”功能性推演就开始于美国本土首例H7N9病例确诊后的第47天,在这个时间背景下,美国卫生和公共健康部长宣布全国性公共卫生突发事件状态,世界卫生组织(WHO)也宣布全球发生流感大流行。美国联邦政府决定对流感高发人群和指定的重要劳动力人群中选定的高并发症人群使用H7N9储备疫苗,但疫苗接种计划尚未实施。

“赤色传染病•2019”功能性推演总体目标

“赤色传染病·2019”功能性推演的总体目标:一是检验联邦,州和地方政府以及私营企业,非政府组织和公众在流感爆发期间根据适用计划,政策和程序采取协调一致的保护措施的能力;二是检验当前在确定受影响人群的风险以及管理,治疗和护理过程中所需能力和政策方面的差距,检验重点放在人员,药品,运输要求和护理标准方面;三是测试并找出适用计划,政策和程序中存在的差距,以维持一支可用的员工队伍并最大程度地减少由大流行性疾病带来的对关键基础架构系统和供应链的破坏;四是检验当前在大流行性流感应对期间整合联邦、州和地方决策及公共消息传递流程的机制。

“赤色传染病·2019”功能性推演主要结论

本次推演所得出的结论主要集中在以下几个方面:5

在法定机构方面

现有的法定机构要求美国卫生和公共服务部门(HHS)来领导联邦政府应对大流行性流感的做法不仅准备不充分,且在很多情况下与现实情况相互冲突。

首先,《应对和恢复联邦机构间行动计划》(2017年1月颁布)和《大流行性危机行动计划2.0》(2018年1月颁布)在国土安全部(DHS)和联邦紧急事务管理局(FEMA)的支持下将卫生和公共服务部(HHS)指定为负责全国大流行性流感应对工作的主要联邦机构。这种构想在本次“赤色传染病-2019”综合推演中得到了完美的实践。但是,与大流行性流感(或其他自然发生的生物事件)相关的现有行政部门和法定机构并未提供将卫生和公共服务部(HHS)作为联邦政府应对严重流感大流行的主要领导机构的必要机制。

2016年11月发布的第44号总统政策指令中允许非传统的联邦部门或机构充当主要领导联邦机构来应对独特的威胁(例如大流行性流感),但是它没有提供有效引导联邦政府应对措施协调的必要机制或程序。具体点来说,第44号总统政策指令并不包括授权非传统的牵头联邦机构(例如HHS)在应对独特威胁时执行任务分配,资助或以其他方式分配给其他联邦部门和机构的机制。

其次,1932年颁布的《经济法》虽然授权了HHS向其他联邦机构寻求支持(并向其提供报销)来应对生物事件。但是,该法案并未向HHS提供执行其程序所需的必要机制(或偿还支持联邦部门和机构的资金)以及作为应对流感大流行的主要联邦机构的角色和责任。

最后,根据《公共卫生服务法》,该法案虽然授权了美国卫生和公共健康部长可以通过“促进联邦,州和地方实体之间的协调”来领导联邦公共卫生和医疗部门应对突发或潜在的公共卫生事件。但是,这一授权没有为HHS提供必要的权限或机制(例如获得资金)来执行任务和协调其他联邦部门和机构。

另外,美国在2019年颁布的《2019年大流行和所有危害防范和推进创新法》中也要求了HHS仅在其现有权限内进行工作。而最为复杂的是,现有的法定主管部门在本土事件应由哪个联邦部门或机构承担领导或支持作用方面,提供的是相互矛盾的指导。具体一点,2003年2月份颁布的国土安全部总统令-5中明文指定了国土安全部部长为牵头的联邦机构和协调联邦行动的领导机构。但这与第44号总统政策指令中允许非传统的联邦部门或机构充当主要领导来应对威胁的指令发生了冲突。

在资金方面

当前,没有足够的资金来源指定给联邦政府用于应对严重的流感大流行。并且,目前尚不清楚各州是否以及如何重新利用HHS和CDC的赠款以及其他联邦资金来支持应对未知的大流行性流感。

在计划方面

如先前所述,根据《应对和恢复联邦机构间行动计划》(2017年1月颁布)和《大流行性危机行动计划2.0》(2018年1月颁布)以及在DHS/FEMA的支持下,HHS成为全国大流行性流感应对的主要联邦机构。但是,在“赤色传染病-2019”功能性推演的前期准备中,来自机构间的代表们对HHS作为主要联邦机构领导角色发表了各自的解读。两种主流的解读有(1)HHS被指定为唯一的牵头联邦机构,(2)HHS负责响应全国公共卫生和医疗方面的问题,而DHS/FEMA则负责后果管理。考虑到DHS/FEMA曾经作为灾难期间的主要联邦机构的经验,指派DHS/FEMA通过协调对更广泛事件响应的支持来协助HHS进行工作会更加合理,原因在于全国范围的流感大流行还将会影响公共卫生和医疗领域以外的部门。因此,在“赤色传染病-2019”功能性推演中,参与者应用了上述的第2个解读,并在随后的行动协调及报告上遭遇了挑战。在进行对第2个解读的实践时,来自联邦跨部门和州的参与者都不清楚HHS和DHS/FEMA的分叉领导角色该如何应用于其协调和报告渠道。尽管HHS明确宣称要负责领导响应协调会议并为高级决策者提供建议,但联邦政府部门、机构以及州的参与者都不确定应如何以及向谁提供信息输入。

在行动协调方面

在行动协调方面,主要表现在以下几个方面:

一是高级领导会议,HHS灾难领导小组和国内防灾小组拥有在事件发生保持社交距离的前提下举行虚拟会议的基础设施和能力。

二是联邦层面的协调,参加演习的参与者不清楚在流感大流行应对期间联邦机构间合作伙伴的角色和职责。但是,HHS以及国家响应协调中心在提供专业知识和协调支持方面发挥了关键作用。在整个演习中,HHS和DHS/FEMA密切合作,加深了对彼此操作能力的了解并促进了对大流行病更有效的应对。

三是州与联邦的协调,州与联邦伙伴之间的协调由于目标受众不清晰不明确受到了一定的阻碍。并且,来自各州以及联邦的演习参与者都不清楚双方对于信息协调要点和流程的双边要求。

四是私营部门的协调,在推演中发现,HHS的运营部门和员工部门向医疗保健和公共卫生私营部门合作伙伴提供了不一致且不准确的响应指导和行动准则。

在情境评估方面

在情境评估方面主要表现在以下几个方面:

一是联邦机构间信息共享和报告,尽管联邦机构间合作伙伴进行了富有成效的危机行动计划会议,以制定重要的领导决策,关键的信息要求以及大流行性流感应对措施的必要信息。但是,HHS和DHS/FEMA使用不同的信息管理系统阻碍了它们建立和维护国家通用运营状况的能力。演习期间,HHS和DHS/FEMA均向白宫国家安全委员会提交了高级领导会议简报,究竟哪一个机构提供的才是官方的高级领导会议简报,不得而知。

二是州与联邦间的信息共享,虽然通过本次推演发现,州,地方,部落和领土的合作伙伴对于该向联邦合作伙伴提供哪种信息以及信息种类存在着不清楚的问题。HHS的地区工作人员缺乏有关向州和地方合作伙伴分发联邦信息管理产品的明确指导。虽然疾病预防控制中心下辖的州卫生官员和区域紧急情况协调员的电话为州合作伙伴提供了对国家,地区和州级大流行应对活动的宝贵意见。但是,信息共享的数量和类型以及现有的有限信息共享机制都不够。而相关疫苗的类型和储备术语使用不统一也导致各级政府应对伙伴之间产生了混淆。

在资源方面

当前美国的医疗对策供应链和生产能力无法满足本国在全球流感大流行期间所需的资源数量及要求。但是,参加演练的人员均不清楚根据《1950年国防生产法》第I篇下的国防优先与分配系统计划(DPAS)是否适用或减轻大流行性流感应对期间的医疗对策和辅助供应短缺。6(目前,美国总统特朗普已于3月18日宣布将在紧急时刻援引《国防生产法》来帮助解决医疗供应短缺的问题,类似口罩、呼吸机等7)在资源请求与配给分配上,由于缺乏标准化,易于理解和正确执行的资源请求流程,各州在真正遭遇大流感时将面临从联邦政府请求资源的多种挑战。目前的现实情况是,一些州尚不清楚大流行前疫苗或应对流感大流行的国家战略储备资产的分配情况。而一些州则对流感大流行的联邦资源分配决定提出了质疑。

在公众信息与风险交流方面

在推演期间,疾病预防控制中心(CDC)成功地向公众和响应者提供了有关流感大流行应对的信息,以及有关安全工作实践的指南以及为一线响应者提供的个人防护设备。学校停课的决定引起了参与推演者的困惑。一些州的参与者认为学校停课将带来一系列严重的连锁反应,在宣布停课前需要进行广泛的公共宣传运动和政府协调。

“赤色传染病•2019” 推演给出的建议

本次推演为州、联邦、非政府组织和私营部门合作伙伴提供了实践机会,来制订应对措施,并就各级政府在流感大流行期间应对挑战方面进行了讨论。在推演过程中,一个重要的关注焦点是,现有行政部门和法定机构存在缺陷,无法为HHS提供必要的机制以成功履行作为应对流感大流行主要联邦机构的职责。因此众多参与者均强调了编纂HHS的政策和程序,以领导和筹集资金来应对各种公共卫生紧急情况的必需性。

此外,还需要进一步检查确定联邦机构间合作伙伴如何就各种针对大流行性流感的应对活动进行相互协调,包括但不限于与国家安全委员会共享信息,解决医疗对策和辅助措施方面的供应不足,双边联邦政府对信息协调节点和流程的要求,以及由非传统的牵头联邦机构应对复杂而独特的威胁时,HHS和DHS/FEMA的各自角色和职责。本次推演也凸显了各方参加人员尤其是州面临的问题。由于全国缺乏标准化,易于理解和正确执行的资源请求流程,各州在制定和实施危机护理时的标准不同也导致了联邦政府无法提供帮助。

当然,此次推演也显示出了多项优势,包括联邦政府与医疗保健和公共卫生私营部门合作伙伴之间的合作,联邦机构间合作伙伴进行生产危机行动计划会议以制定关键领导决策,关键信息要求和关键要素的能力。总体而言,“赤色传染病·2019” 功能性推演为参与者提供了宝贵的机会,使他们可以了解彼此的能力并确定需要进一步检查和加强的问题。解决这些问题将增强整个社区实施综合应对行动的能力,并减轻流感大流行的影响。

附录:“赤色传染病·2019” 功能性推演参与及组织者8


 

【1】https://www.nytimes.com/2020/03/19/us/politics/trump-coronavirus-outbreak.html

【2】https://www.npr.org/2020/03/20/819186528/what-last-years-government-simulation-predicted-about-todays-pandemic

【3】https://int.nyt.com/data/documenthelper/6824-2019-10-key-findings-and-after/05bd797500ea55be0724/optimized/full.pdf

【4】https://int.nyt.com/data/documenthelper/6824-2019-10-key-findings-and-after/05bd797500ea55be0724/optimized/full.pdf

【5】https://int.nyt.com/data/documenthelper/6824-2019-10-key-findings-and-after/05bd797500ea55be0724/optimized/full.pdf

【6】https://www.bis.doc.gov/index.php/other-areas/strategic-industries-and-economic-security-sies/defense-priorities-a-allocations-system-program-dpas

【7】https://edition.cnn.com/2020/03/18/politics/trump-defense-production-act-coronavirus/index.html

【8】https://int.nyt.com/data/documenthelper/6824-2019-10-key-findings-and-after/05bd797500ea55be0724/optimized/full.pdf#page=1

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