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美军参联会职能拓展与业务集成

2020-04-22 知远战略与防务研究所 顾伟 李健访问次数:

【知远导读】2016年10月23日,时任美国总统奥巴马签署了2017财年《国防授权法(NDAA)》,同时也开启了美参联会新一轮调整改革的序幕。此轮改革围绕强化参联会主席领导职能,以便促进美军全球一体化作战能力快速提升而展开。为落实法案的新要求,参联会随即也开始了对其业务流程的改造,涉及到联合战略规划,联合战役计划制定与评估,联合能力集成与开发和联合军事净评估等主要业务领域,覆盖面之广,改造力度之大,是美参联会发展史上不多见的。目前,此轮改革尚处于起步阶段,其后续动作及对美军的实质性影响如何,还有待持续跟踪和评估。

进入奥巴马总统的第二任期后,美国战略重心全面转向大国竞争的节奏明显提速。在2015年美国(军)相继发布的《国家安全战略》《国家军事战略》中,为中国和俄罗斯,以及朝鲜和伊朗分别定制的新战略轮廓就已较为清晰,同时,与此配套的军事领导指挥体制改革也正式启动。美军在战略中提出将推动“全球一体化作战,进行体制改革,保持必要的能力、实力和战备水平”作为支持美国战略调整的三项重要举措,并具体要求参联会应通过“改进组织文化,增强领导能力,引领体制改革”,将人员、方法和项目等以全新的方式结合起来,快速推动全球一体化作战能力的提升。

拓展了参联会主席对美军建设的领导职能

《美国法典》是美国总统、国防部、参联会等配置军事权力、设置组织机构和编配人员的根本性依据,因此美军历次的大改革、大调整都会涉及到对《美国法典》的大幅修订。长期以来,按照《美国法典》第10卷第153条“参联会主席之职能”中的规定,可将参联会主席的职能概括为“评估、建议、指导和执行”这四个方面,即负责对美军发展与运用情况进行综合评估,向总统、国防部长、国会和国家安全委员会提出政策建议,制定并发布军事战略指导,执行总统和国防部长确定的战略指南等。尽管在《戈德华特-尼科尔斯法案》生效后的30多年中,也出台过一些法案对条款内容进行了修订,但总体上看参联会主席所负责的职能领域和具体职责变化并不大。

然而,在2016年12月23日奥巴马总统签署的法案中,不但对参联会主席职能领域的传统划分方式进行了调整,更是前所未有的增强了其在推进美军全球一体化作战(GIO)、联合能力和联合部队发展等建设领域的领导职能。并且在经过2017年和2018年对相关款项的小幅修订后,上述调整趋势还在继续加强。具体来说,目前的153条下设“规划、建议和政策制定”,“国家军事战略”和“作战司令部年度需求报告”三个条款,每个条款下还设有一些极具可操作性的详细规定,参见表1。其中第1款“规划、建议和政策制定”是此次法律条文修订的重点,该款为参联会主席规定的职能有7项,几乎覆盖了军事力量发展和运用的方方面面,其中新增或是明显强化的职能具体包括:

 

表1:参联会主席的三项法定职能

 

第3项要求参联会主席“在全球军事战略和作战集成的相关事宜上推进美军全球军事一体化”,下设两项具体职能,包括“为更好应对各种跨地域、多领域和多职能威胁,参联会主席在必要时应就在地理和职能司令部间配置和转隶部队向国防部长提出建议”等。

第5项要求参联会主席“在联合能力发展的相关事宜上推进美军联合能力发展”,下设7项具体职能,包括“对美国武装力量及其盟国的联合能力与潜在对手的能力进行军事净评估”“根据保持军事优势所需的科技和作战概念的发展状况为美军确定新的联合军事能力,并就此向国防部长提出投资和军事实验方面的建议”,以及履行联合军事能力发展方面项目立项和国防预算申请的其它相关领导责任。

第6项要求参联会主席“在联合部队发展的相关事宜上推进联合部队建设”,下设6项具体职能,包括“为武装力量的联合运用制定条令”“制定联合训练政策和技术标准,并采取行动推进联合训练”“为协调军事人员的教育制定政策”“为指导武装力量应急和远期运用的联合概念开发和实验制定政策”“在联合参谋部内部建立一体化业务流程,以分析和确定军事能力差距的首先顺序,并且探索通过开发新型联合概念以利用现有或改进后的联合能力来弥补此项能力差距”“为收集、发展和分享军事经验教训制定政策”等。

对比之前的法律条文,全球一体化作战、一体化业务流程、联合概念开发、军事净评估等都是此次修订凸显的关键词,这些词汇同时预示着今后一个时期美参联会调整改革的大方向。需注意的是,依据《美国法典》第10卷第155条,联合参谋部应履行参联会主席规定的职责,并且需按主席规定的程序履行其职责。同时国防部长应确保联合参谋部独立编配和运行,以支持参联会主席的工作。也就是说联合参谋部主要对参联会主席负责,并且参联会主席对联合参谋部的业务开展有较大的自主权,因此对参联会主席职能的调整就意味着对整个参联会,特别是联合参谋部职能的总体调整,而这些调整通常将通过对业务流程的再造来实现。

参联会业务流程的调整与整合

为落实主席新增的法定职能,参联会陆续发布了一系列指示(CJCSI)、手册(CJCSM)和指南(CJCSG)类文件对其牵头的主要业务流程进行了系统化重构。重构的基本理念沿袭了拉姆斯菲尔德时期“以程序转型来推动和实现军事能力转型”的主导思想,即通过建立一整套更为集成和高效的一体化业务流程来提升美军的全球一体化作战能力,也就是联战就要联建,要想消减联合部队在后期综合集成中难以化解的矛盾,必须将联合作战的“关口”前移到联合部队前期的规划设计和建设发展中。这些新修订或是新发布的代表性文件可参见表2,具体按发布的时间顺序排列。

 

表2:美参联会近期发布的与业务流程改革密切有关的文件列表

 

值得注意的是有相当部分与规范业务流程相关,但同时也与美军当前作战任务关系密切的文件,出于保密的考虑并未公开,有些即便公开也只是发布了非保密简化版本,并且此类文件的比例在近期明显提高。除上表中罗列的指示类文件外,还有大量配套的手册类和指南类文件,如2019年2月4日发布的CJCSM 3130.03A《计划和执行格式和指南》,2018年10月12日发布的CJCSM3150.25B《联合经验教训计划》,2019年3月5日发布的CJCSGDE 3130《适应性计划和执行概述及政策框架》等已更新,当然这些文件也有相当一部分处于保密状态。

联合战略规划系统(JSPS)的调整

JSPS系统是美参联会的核心业务系统,在参联会的整个业务体系中发挥着枢纽作用,因此,对该系统的调整也首当其冲。参联会于2018年7月发布了CJCSI3100.01D《联合战略规划系统(JSPS)》,取代了2015年11月发布的CJCSI 3100.01C。文件指此次调整将全面体现《美国法典》修订的具体要求,为参联会主席全面履行提升美军联合战备水平及全球一体化作战能力等职能提供有力支撑,调整后JSPS系统涉及的主要业务领域及业务间的逻辑关系可参见图1。



图1:新JSPS系统的逻辑框图

 

CJCSI 3100.01D为参联会规范出了一整套一体化的业务流程,重点阐述了JSPS系统与参联会、国防部、军种和作战司令部其它主要业务系统的逻辑和业务衔接关系,并对系统间主要文件的流转和牵头部门进行了具体规定。文件的附件B-G分别与第10卷第153条第1款中赋予参联会主席的6项职能(法典中的第7项职能为“其它”事项)一一对应,这些附件对具体特定职能领域的实现方式、路径和牵头单位进行了明确规定。例如附件E“联合部队发展”中要求参联会主席应同步推动概念、条令、训练、教育和汲取经验教训等方面协调发展来共同为提升联合部队战备水平创造条件,并指定联合参谋部联合部队发展局(J-7)局长牵头负责联合作战环境(JOE)的评估、联合概念体系(FoJC)的开发、联合条令的拟制、联合职业军事教育(JPME)、参联会主席联合训练指南(CJTG)和联合经验教训项目(JLLP)等政策文件的制定和发布,并对以上各项目的实施细则进行分别阐述和规定。

联合战役计划制定、审查与管理相关系统的调整

对美军需制定的各类战役计划进行整体筹划,并参与和管理这些计划制定、完善和评估的全过程,以及监督和评估计划的具体实施是法律赋予参联会主席的重要职能。由于以上事项涉及的具体内容较多,美参联会至今尚未构建起单一的业务系统对这些事项统一进行管控,因此有多份指导性文件共同为以上业务确定了规范,并且此类文件大多属于保密状态。主要包括:CJCSI 3110系列,编号从1到15(中间无9、12、13和14号)的十余份文件,以及CJCSI 3141.01《战役和应急计划的管理与审查》,CJCSGDE 3130《适应性计划和执行概述及政策框架》,CJCSM3122.01《联合作战计划与执行系统(JOPES)第一卷:计划政策与程序》,CJCSM 3122.02《联合作战计划与执行系统(JOPES)第三卷:分阶段兵力和部署数据开发与实践》,CJCSM3130.01《战役计划的程序和职责》,CJCSM 3130.06《全球兵力管理分配政策和程序》等。

严格说来CJCSI3110系列文件发布的目的并不是为战役计划的相关业务流程确立规范,这些文件更应看成是整个美军战役计划体系开发的“先导文件”,主要确定近期美军需编制各类战役计划的总“需求”列表,并为开发这些计划提供所必需的初始条件清单。由于该系列文件在美军联合战役计划体系中的“领头羊”地位,因此其对后续各类战役计划开发和执行,包括开发和执行的业务流程都会产生重大影响。简而言之,由于对产品的需求不同,加工工艺和生产流程也会自然进行调整。具体而言,CJCSI 3110系列中最重要的是01号文件,目前的版本号为K,发布于2019年3月22日,名称为《2018年联合战略战役计划(JSCP)》,前一版为2015年9月25日发布的J版《2015年联合战略能力计划(JSCP)》,两版文件虽名称上有差异,但主要功能类似,均用于为各类战役计划开发确立总需求列表,并设定初始条件。后续编号为01-1、02、03……的文件主要是针对某一特定领域,如应急作战、情报、后勤和核战争等方面的计划制定提供具体指导和情报支持。

直接指导联合战役计划制定、审查与管理业务流程的文件主要有CJCSI3141.01、CJCS GDE 3130、CJCSM 3122.01、CJCSM 3122.02和CJCSM 3130.01等。近年来这些文件的指向已发生了明显的变化,如除之前已有的全球战役计划(GCP)外,增加了全球一体化基础计划(GIBP)、一体化应急计划(ICP)等制定和审查的要求,并提升了对跨战区、跨职能领域战役计划关注力度等。

增设了联合部队发展与设计(JFDD)系统

2019年12月3日,美参联会发布了CJCSI 3030.01系列首份《联合部队发展与设计(JFDD)的实施》(非保密版)文件。JFDD系统旨在支持2018年版《国家安全战略》《国防战略》明确的部队现代化、精简采办、提高战备水平、拥有充足军事能力和保留全频谱部队等优先事项,即利用充分、联合的评估体系,形成支持美军高级领导人共同决策的“通用战略态势图”,并通过构建精细化、一体化和轮转式的“概念开发、综合评估和军事能力开发”的快速迭代流程,将作战实验、演习、兵棋推演、分析等活动与军事能力开发人员更为紧密的结合起来,为跨部门推动联合部队发展与设计构建出一套完整的集成化方法,该方法可以加速新型作战方式的开发,支持新型军事能力的快速获取,并以此来保持美军的长期竞争优势。参联会为JFDD确立了“概念驱动、基于威胁和能力发展”的基本框架,具体参见图2。

其中“联合部队发展”重点针对近期能力需求,通常在2-7年内完成,主要立足现有部队,通过采取增强其敏捷性、耐久性、弹性、灵活性和互操作性等相关举措,来提升部队的战备水平和整体效能;“联合部队设计”则更多瞄准5-15年的远期能力需求,用于针对潜在竞争对手,主要通过开发联合概念体系(FoJC)来设计未来部队,并通过军事实验、原型设计和先进技术、方法和材料的运用来应对未来挑战。

 


  图2:JFDD的基本框架

 

参联会将JFDD业务流程大体上分为三个阶段:第一阶段为概念体系的开发阶段,也即军事能力发展方案的生成阶段,主要任务包括评估未来作战环境,开发联合概念体系及军种概念,开发新型作战概念(CONOPS)和部队运用概念(CONEMP)等;第二阶段为概念体系,也即能力发展方案的一体化测试和完善阶段,主要通过集成式的联合军事实验、演习、兵棋推演等手段,并运用定性、定量研究和分析方法对前期概念体系进行修改和完善;第三阶段为能力发展方案的实施阶段,主要通过同步推动条令、组织编制、训练、装备、领导和教育、人员、设施和政策(DOTMLPF-P)等能力要素协调发展的方式来落实前期拟制的能力发展方案。此外,参联会还为JFDD高效顺畅运行确定了两个重要的支撑性条件:一是联合参谋部各部门、各业务流程间的高效协同和整合;二是贯穿始终,严谨细致且全面充分的军事评估。

联合需求监督委员会(JROC)和联合能力集成与开发系统(JCIDS)的集成

2018年8月31日美参联会发布了CJCSI 5123.01H《联合需求监督委员会章程和联合能力集成与开发系统的运行》,该文件对原先的CJCSI5123.01和CJCSI 3170.01系列文件进行了整合,将原先的CJCSI 3170.01系列文件的主要内容变成了该文件的附件D。此外,参联会同一天还发布了《联合能力集成与开发系统操作手册》,对JCIDS系统的具体运行进行了详细说明。

对比2015年发布的同系列文件,新文件重点用于支持参联会主席职能的拓展,具体变化包括:一是加大了对全球一体化部队建设的支持力度,例如撤销了JROC下属的“部队支持”职能能力委员会(FSFCB),并同时增设了由联合参谋部联合部队发展局常务副局长(J-7/VDJ7)牵头(也有文件指负责人为J-7局长)的“部队集成”职能能力委员会(FIFCB),专门用于支持部队集成能力发展;二是体现了“建军与用军”一体化的思想,在JROC和JCIDS系统运行中,加大了与当前作战任务紧密相关部门的参与程度,例如在将官集成小组和上校集成小组中均首次增加了联合参谋部作战局(J-3)和战略计划与政策局(J-5)等部门的高级官员(参见图3),这些官员将直接参与对联合军事能力发展规划的审查和决策;三是加大了与相关业务系统的衔接力度,在CJCSI5123.01H及配套的操作手册中用了大量篇幅阐释了JCIDS与PPBE和DAS等系统的逻辑和业务衔接关系,并且明确了一些更具可操作性的方法。

 


图3:JROC/JCIDS组织职能关系图

 

当然,在参联会主要业务流程调整后,美国国防部、各军种和作战司令部的配套业务流程也会随之改变。如美空军2019年6月发布了新的AFPD90-6《空军战略、规划、计划、预算和执行系统(SPPBE流程)》,2020年2月发布了更新后的AFI 10-201《部队战备报告》等;海军2019年3月发布了新版的SECNAVINST5000.2F《国防采办系统和联合能力集成与开发系统的运用》,2019年2月发布了OPNAVINST 3000.16《海军一体化战备》等;国防部也于2020年1月开始陆续对5000系列国防采办文件进行了更新。

可见,美军新一轮组织领导指挥体制改革的序幕已经拉开,并且通过数年发展,其中呈现的思路已逐渐清晰。美军期望通过构建一体化的管理机制业务流程来逐步强化参联会在军事力量建设与运用中的“枢纽”作用,并以此打通当前与未来,战区与军种,以及诸军种和不同业务部门长期存在的壁垒和隔阂,以便支持美军全球一体化作战能力快速提升。然而牵一发而动全身,参联会职能的强化意味着美军整体权力体系的全面重新配置,这注定将是一个长期、复杂的多方博弈过程,其发展演变走向和阶段性结果有待持续跟踪和关注。

 

 

[责任编辑:黄潇潇]

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